Državni neuspjesi i prepreke kvalitetnim javnim politikama

Vodič kroz poglavlje

Što znači neuspjeh države i po čemu se razlikuje od tržišnog neuspjeha?
Kako informacijski i kognitivni problemi ograničavaju državno djelovanje?
Kako poticaji političara, birokrata i interesnih skupina iskrivljuju politike?
Zašto provedba, kapaciteti i loš dizajn često iznevjere dobre namjere?
Kako kratkoročnost, regulatorno zarobljavanje i rente proizvode trajne troškove?
Zašto cilj nije manje ni više države, nego bolja država?

Dosadašnja poglavlja pokazala su zašto država intervenira i kojim instrumentima raspolaže. Završni dio knjige okreće perspektivu i pita kada ta intervencija sama postaje problem. Jednako kao što tržište može zakazati, može zakazati i država, pa simetrija zahtijeva da intervenciju provjeravamo jednako strogo kao i tržišni ishod koji ona ispravlja.

Da ta provjera ne ostane na načelu, poglavlje razlaže državni neuspjeh na prepoznatljive vrste, od informacijskih i instrumentalnih do provedbenih, koordinacijskih i političkih, i svaku promatra kao zaseban kvar u dizajnu politike, a ne kao dokaz da je države previše. Na kraju iz te tipologije izvlači praktičan test kojim se neuspjeh može predvidjeti i ugraditi u sam dizajn, jer cilj cijeloga dijela nije manje države, nego bolja.

Što znači neuspjeh države?

Simetrija s tržišnim neuspjehom traži da i intervenciju vrednujemo po tome ostvaruje li ono zbog čega je uvedena. Kada to izostane, govorimo o državnom neuspjehu. Država može intervenirati s namjerom da riješi problem, ali rezultat može biti novi problem koji se očituje kroz skuplju administraciju, distorzije u ponašanju građana i poduzeća, neučinkovitu javnu potrošnju, regulatorno zarobljavanje, rast javnog duga, korupciju ili gubitak povjerenja u institucije.

Definicija 1 Državni neuspjeh označava situaciju u kojoj javna politika ne ostvaruje ciljeve zbog kojih je uvedena ili ih ostvaruje uz prevelike troškove, neželjene nuspojave, nepravednu raspodjelu ili slabu provedbu, pa je analogon tržišnom neuspjehu koji opravdava kritičku provjeru intervencije, a ne njezino automatsko opravdanje.

U klasičnoj analizi javnih politika država se najčešće promatra kao odgovor na tržišne neuspjehe. Ako tržište ne proizvodi dovoljno javnih dobara, ako postoje eksternalije, monopoli, asimetrične informacije ili društveno neprihvatljive nejednakosti, država može intervenirati. Takav pogled ima snažnu teorijsku podlogu u ekonomici blagostanja (Stiglitz 2015.). U tom okviru država djeluje kao korektiv tržišta.

Stiglitz, Joseph E. 2015. Economics of the Public Sector. 4. izd. W. W. Norton.

Međutim, činjenica da tržište može zakazati ne znači da će država automatski uspjeti. To je središnja pouka literature o neuspjesima države. Već je Wolf (1979.) upozorio da se javna intervencija ne smije opravdavati samo postojanjem tržišnog neuspjeha, nego se mora analizirati i mogućnost da sama država proizvede neučinkovite ili neželjene ishode. U dobroj analizi javnih politika ne uspoređuje se savršeno tržište sa savršenom državom, nego dva nesavršena mehanizma društvene koordinacije, tržište i država.

Tu se simetriju može i zapisati. Intervencija je opravdana tek kada uklonjeni dio tržišnog gubitka nadmaši zbroj troškova koje sama remedija proizvodi (Wolf 1979.), pa neto promjena blagostanja iznosi

Wolf, Jr., Charles. 1979. „A Theory of Nonmarket Failure: Framework for Implementation Analysis“. Journal of Law and Economics 22 (1): 107–39. https://doi.org/10.1086/466935.

\[ \Delta W \;=\; \underbrace{B_{\text{rem}}}_{\text{uklonjeni tržišni gubitak}} \;-\; \underbrace{\big(A + D_{g} + C\big)}_{\text{trošak državnog neuspjeha}} \;>\; 0 \]

gdje je $B_{\text{rem}}$ dio tržišnog gubitka koji intervencija ukloni, a $A$, $D_{g}$ i $C$ redom administrativni trošak, distorzija koju mjera unese i trošak usklađivanja na strani onih koje regulira. Izraz pokazuje da postojanje tržišnog gubitka samo otvara mogućnost intervencije, ali je ne opravdava, jer opravdanje nastaje tek kada je razlika pozitivna. Upravo zato se uspoređuju dva nesavršena mehanizma, a ne savršena država s nesavršenim tržištem.

Wolfov je doprinos, međutim, dublji od te simetrije. On je pokazao da netržišno djelovanje ima vlastite, sustavne izvore neuspjeha, jednako predvidljive kao i tržišni. Budući da javni programi nemaju ni cijenu ni donju crtu dobiti koja bi ih disciplinirala, njihovu ponudu i potražnju oblikuju politički, a ne tržišni signali, iz čega izrastaju četiri ponavljajuća izvora neuspjeha. Prvi su unutarnji ciljevi organizacije (internalities), poput rasta proračuna, broja zaposlenih ili pukog ispunjenja zadanih pokazatelja, koji zamjenjuju vanjsko mjerilo uspješnosti kojeg nema. Drugi su rastući i suvišni troškovi, jer bez profitne stege ništa iznutra ne tjera trošak prema najnižoj razini. Treći su izvedene eksternalije, nuspojave intervencije koje se ne predvide jer je nagrada agencije odvojena od konačnog ishoda. Četvrti je neravnomjerna raspodjela moći i utjecaja koju sama intervencija stvara. Tek uz tu pozadinu pojedinačni neuspjesi koje katalogiziramo u nastavku prestaju biti popis i postaju izrazi jedne teorije.

Već i samo mjerenje državnog neuspjeha pretpostavlja jasan kriterij prema kojem se procjenjuje. U literaturi se koriste tri komplementarna pristupa. Prvi je outcome-based, koji uspoređuje stvarne ishode programa s prethodno definiranim ciljevima i mjeri jaz između očekivanog i ostvarenog, a najpogodniji je za programe s mjerljivim kvantitativnim ciljevima poput stope zapošljavanja ili pokrivenosti cijepljenja. Drugi je cost-effectiveness, koji ispituje je li ostvareni ishod mogao biti postignut po nižem trošku alternativnim instrumentom, a najpogodniji je kada postoji nekoliko izvedivih alternativa za isti cilj. Treći je institutional, koji ne mjeri pojedinačni program nego kapacitet države da provodi politike općenito (efikasnost proračuna, neovisnost regulatora, kvaliteta sudstva), a koristi se kad se procjenjuje sistemski rizik kroz širi skup politika.

Svaki od triju pristupa ima slijepe točke. Outcome-based može zaslijepiti specifikacijska pristranost koja kratkoročne mjerljive ishode favorizira nad dugoročnim posrednim efektima. Cost-effectiveness pretpostavlja da je sam cilj zadan, što izbjegava normativnu raspravu o tome je li to bio pravi cilj. Institutional pristup zahtijeva indekse koji su sami metodološki sporni jer kombiniraju heterogene komponente prema implicitnim pretpostavkama. Iz toga slijedi da je svaka odgovorna procjena državnog neuspjeha posljedica trijangulacije triju kriterija, a ne primjene samo jednog.

Neuspjesi države ne znače da država ne treba intervenirati. Oni nisu argument za automatsko povlačenje države iz javnih politika. Oni su prije svega upozorenje da svaka intervencija mora proći ozbiljan analitički test. Nije dovoljno pitati postoji li javni problem. Treba pitati može li ga država riješiti, kojim instrumentom, s kojim informacijama, preko kojih institucija, uz kakve poticaje, uz koju cijenu i s kojim rizicima. Dobra javna politika nije ona koja samo ima poželjan cilj, nego ona koja ima realističan mehanizam provedbe.

Zašto državni neuspjesi nisu isto što i „previše države”

Važno je odmah razjasniti jednu čestu pogrešku. Pojam državnog neuspjeha ne znači jednostavno da je država „prevelika” ili da je svaka intervencija pogrešna. Državni neuspjeh može se pojaviti i u velikoj i u maloj državi, u razvijenim i manje razvijenim zemljama, u socijalnoj politici, poreznoj politici, regulaciji, javnoj nabavi, zdravstvu, obrazovanju ili infrastrukturnim projektima. Problem nije samo količina intervencije, nego njezina kvaliteta, usmjerenost, provedivost i institucionalni okvir.

Tanzi posebno naglašava da rasprava o ulozi države ne bi smjela biti svedena samo na pitanje veličine javne potrošnje ili poreznog opterećenja (Tanzi 2011.). Dvije zemlje mogu imati sličnu veličinu države, ali vrlo različitu kvalitetu javnih usluga, razinu korupcije i sposobnost provedbe reformi. Slično tome, Fukuyama razlikuje opseg državnih funkcija od snage države, odnosno njezine sposobnosti da provodi pravila, prikuplja poreze, pruža javne usluge i osigurava javni poredak (Fukuyama 2011.). Mala država može biti slaba ako ne može provesti osnovne funkcije, dok velika država može biti učinkovita ako ima kvalitetne institucije i visoko povjerenje.

Razlika između opsega i snage države nije samo pojmovna nego se može mjeriti. Pokazatelji državnog kapaciteta, poput sposobnosti naplate poreza, kvalitete sudstva i učinkovitosti javne uprave, među zemljama variraju neovisno o veličini javne potrošnje, a upravo oni, a ne sam udio države u BDP-u, najbolje predviđaju uspjeh reformi i kvalitetu javnih usluga (Fukuyama 2011.; Tanzi 2011.). Zemlje sa sličnim porezima i rashodima mogu imati posve različite ishode jer jedna može vjerodostojno provesti pravila, a druga ne. Empirijska je pouka da slabu državu ne popravlja nužno više ili manje intervencije, nego jačanje sposobnosti da ono što odluči i provede.

Fukuyama, Francis. 2011. The Origins of Political Order: From Prehuman Times to the French Revolution. Farrar, Straus; Giroux.

Tanzi, Vito. 2011. Government versus Markets: The Changing Economic Role of the State. Cambridge University Press.

Stoga se pitanje državnih neuspjeha ne može svesti na ideološko pitanje „više ili manje države”. Pravo se pitanje uvijek tiče toga kakva država, za koji problem, s kojim instrumentima i pod kojim pravilima. Ponekad je problem to što država intervenira previše. Ponekad je problem to što intervenira premalo. Ponekad intervenira pogrešnim instrumentom. A ponekad ima dobar instrument, ali ga ne zna provesti.

Državni neuspjeh kao problem dizajna politike

Državni neuspjeh često počinje već u fazi dizajna javne politike. Dizajn politike odnosi se na način na koji se problem definira, cilj formulira, instrument odabire, odgovornosti raspoređuju, izvori financiranja određuju i mehanizmi provedbe postavljaju. Ako je problem krivo definiran, gotovo je sigurno da će i rješenje biti pogrešno.

Primjerice, ako rast cijena stanova država protumači isključivo kao problem nedovoljne kupovne moći mladih, mogla bi uvesti subvencije za kupnju prve nekretnine. No ako je temeljni problem ograničena ponuda stanova, spora gradnja ili neuređeno tržište najma, subvencija potražnje može dodatno povećati cijene i pogoršati dostupnost stanovanja. Politika tada ne propada zato što je cilj loš, nego zato što je instrument neusklađen s uzrokom problema. Sličan se obrazac vidi kod subvencija i regulacije, gdje dobra namjera nije dovoljna ako instrument ne odgovara prirodi problema.

Zato je korisno državne neuspjehe promatrati ne kao jednu pojavu, nego kao skup različitih prepreka koje mogu narušiti dizajn i provedbu javnih politika. Tih osam vrsta slijedi vlastiti redoslijed jer prve tri prate životni ciklus politike od znanja preko izbora instrumenta do provedbe, dok preostale zahvaćaju aktere koji politiku nose i okvir u kojem djeluju.

Informacijski neuspjesi

Prvi oblik državnog neuspjeha su informacijski neuspjesi. Država često donosi odluke s nepotpunim, zastarjelim ili pogrešno interpretiranim informacijama. Ne zna uvijek dovoljno precizno tko je stvarni korisnik politike, koliki su stvarni troškovi, kako će građani i poduzeća promijeniti ponašanje i kakve će se posljedice pojaviti nakon provedbe. Ograničenost znanja javnih vlasti posebno je naglasio Hayek, upozoravajući da je znanje u društvu raspršeno i da ga nijedna centralna institucija ne može u potpunosti prikupiti i obraditi (Hayek 1945.).

Hayek, Friedrich A. 1945. „The Use of Knowledge in Society“. American Economic Review 35 (4): 519–30.

Definicija 2 Informacijski neuspjeh nastaje kada država odlučuje na temelju nepotpunih, zastarjelih ili pogrešno interpretiranih podataka, pa politika promaši cilj jer počiva na netočnoj slici o tome tko su korisnici, koliki su troškovi i kako će akteri reagirati.

To je osobito važno kod politika koje ciljaju određene skupine. Ako država želi pomoći siromašnim kućanstvima, mora znati tko su ona, gdje žive i kakav im je dohodak. Ako nema kvalitetnih podataka, pomoć može biti loše ciljana, pa neki kojima je potrebna mogu ostati izvan sustava, dok je mogu dobiti i oni kojima nije potrebna. Informacijski problem posebno je izražen kada država pokušava regulirati složena tržišta, gdje regulator često zna manje od reguliranih poduzeća. Zato kvalitetna javna politika mora početi informacijama, a sve se više naglašava važnost evaluacije i politika temeljenih na dokazima.

Instrumentalni neuspjesi

Drugi oblik su instrumentalni neuspjesi, odnosno pogrešan izbor instrumenta. Cilj politike može biti opravdan, ali odabrani instrument nije prikladan jer je preskup, preširok, administrativno kompliciran ili stvara neželjene poticaje umjesto da izravno adresira tržišni neuspjeh koji ga motivira. Izbor instrumenta mora proizlaziti iz prirode problema, institucionalnog kapaciteta i očekivanih reakcija aktera.

Primjer su mjere za zaštitu siromašnijih kućanstava od rasta cijena energije. Ograničenje cijena ili smanjenje poreza na energiju politički je vidljivo i administrativno jednostavno, ali koristi i kućanstvima koja nisu siromašna i smanjuje poticaj za štednju. Preciznije ciljani transfer mogao bi biti učinkovitiji i pravedniji, ali zahtijeva bolje podatke i administrativni kapacitet. Instrumentalni neuspjeh javlja se i kada se za svaki problem pokušava koristiti isti tip instrumenta. Ako je sustav navikao probleme rješavati subvencijama, svaki novi problem postaje zahtjev za novom potporom; ako je sklon osnivanju novih tijela, svaki problem završava novom agencijom. Dobar dizajn zato zahtijeva usklađivanje problema i instrumenta.

Klasičan primjer instrumentalnog neuspjeha jest zamka neaktivnosti u sustavima socijalne pomoći. Kada se naknade naglo ukidaju čim korisnik počne zarađivati, efektivna granična stopa može premašiti 80 ili 90 % jer svaki dodatno zarađeni euro povlači gotovo jednako velik gubitak prava, pa se rad jednostavno ne isplati. Ujedinjeno Kraljevstvo pokušalo je taj problem ublažiti reformom kojom je više naknada objedinjeno u jedan transfer s blažom stopom postupnog smanjivanja. Reforma je smanjila zamku, ali je uvela novu složenost i administrativne troškove, što pokazuje da loše dizajniran instrument rijetko ima besplatno rješenje, nego se jedan problem često zamjenjuje drugim.¹

¹ Daljnje čitanje: Waters i Wernham (2024), Universal Credit: incomes, incentives and the remaining roll-out (IFS).

Provedbeni neuspjesi

Treći oblik su provedbeni neuspjesi. Javne politike ne završavaju donošenjem zakona, strategije ili programa. Tada zapravo počinje najteži dio, sama provedba. Netko mora obraditi zahtjeve, izdati rješenja, nadzirati korisnike, provoditi javnu nabavu i pratiti rezultate. Ako javna uprava nema dovoljno stručnih ljudi, digitalnih sustava ili jasnih procedura, politika može ostati samo dobra ideja na papiru.

Definicija 3 Provedbeni neuspjeh nastaje kada dobro zamišljena politika zakazuje u fazi provedbe zbog nedostatka administrativnog kapaciteta, nejasne raspodjele odgovornosti ili implementacijskog jaza između formalne odluke i stvarnog djelovanja uličnih birokrata (Pressman i Wildavsky 1973.; Lipsky 1980.).

U teoriji javnih politika ovaj je problem poznat kao implementacijski jaz, razlika između onoga što je formalno odlučeno i onoga što se stvarno događa u provedbi (Pressman i Wildavsky 1973.). Lipsky (1980.) dodatno naglašava važnost ulične birokracije, gdje učitelji, liječnici, policajci i službenici na šalterima često u praksi odlučuju kako će politika stvarno izgledati za građane. Provedbeni neuspjeh posebno je važan za zemlje koje često donose reforme pod pritiskom kriza ili međunarodnih preporuka, ali nemaju dovoljno kapaciteta za njihovu provedbu. Schick (1998.) upozorava da zemlje slabijeg administrativnog kapaciteta ne bi trebale nekritički preuzimati sofisticirane reformske modele. Provedba zato nije tehnički detalj koji dolazi nakon „prave” politike, nego je dio same politike.

Pressman, Jeffrey L., i Aaron Wildavsky. 1973. Implementation. University of California Press.

Lipsky, Michael. 1980. Street-Level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Services. Russell Sage Foundation.

Schick, Allen. 1998. „Why Most Developing Countries Should Not Try New Zealand’s Reforms“. World Bank Research Observer 13 (1): 123–31. https://doi.org/10.1093/wbro/13.1.123.

Koordinacijski neuspjesi

Četvrti oblik su koordinacijski neuspjesi. Mnoge javne politike zahtijevaju suradnju više institucija. Problem siromaštva nije samo problem socijalne politike, nego i obrazovanja, zdravstva, stanovanja, tržišta rada i lokalne samouprave. Klimatska politika uključuje energetiku, promet, industriju, poljoprivredu, poreze i prostorno planiranje.

Definicija 4 Koordinacijski neuspjeh nastaje kada javna politika zahtijeva suradnju više institucija, ministarstava ili razina vlasti, ali ne postoje jasni mehanizmi za usklađivanje njihovih djelovanja, pa se javlja dupliciranje, pukotine u odgovornosti ili kontraproduktivni učinci.

Ako svaka institucija djeluje unutar vlastitog administrativnog „silosa”, politika može izgubiti koherentnost. Građanin ili poduzeće tada mora sam povezivati sustav, donositi iste dokumente na više mjesta i snositi trošak administrativne nepovezanosti. Koordinacijski neuspjeh često se vidi kada više institucija ima dio odgovornosti, ali nijedna nema punu odgovornost za rezultat, pa su svi formalno uključeni, ali nitko nije stvarno odgovoran. Može nastati i između razina vlasti, jer ako odgovornosti i izvori financiranja nisu jasno povezani, svaka razina može prebacivati odgovornost na drugu. Zato kvalitetan dizajn mora unaprijed odgovoriti tko odlučuje, tko financira, tko provodi, tko nadzire i tko odgovara za rezultat.

Politički neuspjesi

Peti oblik su politički neuspjesi, kojima se posebno bavi teorija javnog izbora. Javne politike nastaju u političkom procesu, a politički proces ima vlastite poticaje. Političari mogu preferirati politike koje donose vidljive koristi prije izbora, dok se troškovi odgađaju u budućnost. Mogu izbjegavati nepopularne reforme, čak i kada su dugoročno nužne (Nordhaus 1975.).²

Nordhaus, William D. 1975. „The Political Business Cycle“. Review of Economic Studies 42 (2): 169–90. https://doi.org/10.2307/2296528.

² Formalni izvor kratkoročnosti je problem vremenske nekonzistentnosti (Kydland i Prescott 1977.). Politika koja je optimalna kada se najavi, $\pi^{*}_{t}$, ne mora biti ona koju je akteru optimalno provesti kada za to dođe trenutak, \[\pi^{*}_{t}\;\big(\text{ex ante}\big) \;\neq\; \underbrace{\arg\max_{\pi}\; U\big(\pi \mid \pi^{e}=\pi^{*}_{t}\big)}_{=\;\pi^{d}_{t}\;(\text{ex post})}\] jer uz već usidrena očekivanja $\pi^{e}$ postoji iskušenje devijacije $\pi^{d}_{t}$. Bez vjerodostojnog mehanizma obvezivanja diskrecija stoga sustavno odstupa od najavljenog optimuma, što povezuje kratkoročnost iz ovog poglavlja s pravilima iz poglavlja o konstitucionalnoj ekonomici.

Kydland, Finn E., i Edward C. Prescott. 1977. „Rules Rather than Discretion: The Inconsistency of Optimal Plans“. Journal of Political Economy 85 (3): 473–91. https://doi.org/10.1086/260580.

Definicija 5 Politički neuspjeh nastaje kada poticaji izbornog procesa sustavno guraju odluke dalje od društveno poželjnih, primjerice nagrađivanjem kratkoročno vidljivih koristi pred dugoročnima ili popuštanjem koncentriranim interesima nauštrb raspršene većine.

Politički neuspjesi mogu se pojaviti i kada su koristi politike koncentrirane, a troškovi raspršeni. Mala, dobro organizirana skupina može snažno lobirati za potporu, dok su troškovi raspoređeni na velik broj poreznih obveznika koji nemaju poticaj organizirati se (Olson 1965.). Politički neuspjeh tako postaje prepreka kvalitetnom dizajnu, jer dobra politika često zahtijeva dugoročnost, dok politički sustav nagrađuje kratkoročnu vidljivost; dobra politika često zahtijeva ukidanje neučinkovitih programa, ali su njihovi korisnici dobro organizirani.

Olson, Mancur. 1965. The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups. Harvard University Press.

Birokratski neuspjesi

Šesti oblik su birokratski neuspjesi. Birokracija je nužna za provedbu javnih politika i bez profesionalne javne uprave nema porezne naplate, provedbe zakona ni upravljanja proračunom. Međutim, birokracija može razviti i vlastite interese; može širiti procedure, čuvati nadležnosti, povećavati proračune i opirati se promjenama. To ne znači da su javni službenici nužno loši, nego da svaka velika organizacija razvija rutine i obrambene mehanizme (Niskanen 1971.). Birokratski neuspjesi najjasnije se vide kroz pretjerani formalizam, u kojemu poštivanje procedure postaje važnije od postizanja rezultata, pa institucija uredno slijedi formalna pravila, ali građanin ne dobiva kvalitetnu uslugu jer nadzor mjeri usklađenost, a ne ishod.

Niskanen, William A. 1971. Bureaucracy and Representative Government. Aldine-Atherton.

Tu se, međutim, krije i tenzija koju je lako previdjeti. Procedura koja u jednom svjetlu izgleda kao izvor neučinkovitosti u drugom je svjetlu zaštita od proizvoljnosti. Sustav koji od službenika traži da slijedi propisani postupak ujedno onemogućuje da isti službenik povlasti jedne, a ošteti druge prema vlastitom nahođenju, pa formalizam nije samo trošak nego i jamstvo jednakog postupanja. Zbog toga rješenje rijetko može biti puko uklanjanje procedure, jer uprava bez pravila brže odlučuje, ali otvara prostor pristranosti i korupciji koje su same po sebi oblik državnog neuspjeha. Pravo pitanje nije manje ili više procedure, nego koja procedura mjeri ishod, a koja samo vlastito poštivanje, jer prva čuva povjerenje u jednako postupanje, dok druga troši resurse na obranu forme koja je izgubila svrhu. Zato birokraciju treba promatrati dvostruko, jer je ona istodobno preduvjet sposobne države i mogući izvor državnih neuspjeha. Kvalitetna javna politika mora imati profesionalnu upravu, ali i mehanizme odgovornosti, transparentnosti, evaluacije i učenja.

Regulatorni neuspjesi

Sedmi oblik su regulatorni neuspjesi. Regulacija može zaštititi potrošače i okoliš, ali može i zakazati ako je prekomplicirana, preskupa, zastarjela ili neusklađena s ciljem.

Definicija 6 Regulatorni neuspjeh nastaje kada pravila kojima država usmjerava tržište promaše svoj cilj, bilo zato što regulator počne služiti interesima regulirane industrije, bilo zato što se propisi gomilaju i zastarijevaju brže nego što se ukidaju, pa trošak usklađivanja nadmaši društvenu korist od zaštite.

Najpoznatiji oblik je regulatorno zarobljavanje, kada regulator počinje više služiti interesima regulirane industrije nego javnom interesu (Stigler 1971.). Stigler je pokazao da industrija ima koncentriran interes i resurse da oblikuje pravila u svoju korist, dok je raspršena javnost slabo organizirana, pa regulacija sustavno teži zaštiti postojećih igrača umjesto otvaranju tržišta. Logika zarobljavanja počiva na asimetriji koristi po glavi, jer je za malu skupinu od $n_b$ poduzeća korist od povoljnog pravila $B$ podijeljena na malo članova, a za $n_t$ poreznih obveznika trošak $C$ raspodijeljen na mnogo njih,

Stigler, George J. 1971. „The Theory of Economic Regulation“. Bell Journal of Economics and Management Science 2 (1): 3–21. https://doi.org/10.2307/3003160.

\[ \frac{B}{n_b} \;\gg\; \frac{C}{n_t} \quad\Longrightarrow\quad \text{lobiranje korisno samo koncentriranoj skupini} \]

pa se organiziranje isplati samo koncentriranoj strani. Nejednakost može vrijediti i kada je ukupni trošak $C$ veći od ukupne koristi $B$, jer je $n_t$ mnogo veći od $n_b$, što je razlog zašto se uska industrija mobilizira, a raspršena većina ostaje pasivna iako u zbroju gubi više. Zarobljavanje rijetko poprima oblik otvorene korupcije. Češće djeluje kroz informacijsku ovisnost regulatora o podacima koje mu daje sama industrija, kroz kretanje stručnjaka između regulatora i reguliranih tvrtki te kroz zajedničku profesionalnu kulturu u kojoj se interesi industrije počnu doimati kao zdravi razum struke.

Regulatorni neuspjeh može nastati i bez ikakvog zarobljavanja. Pravila se gomilaju kroz vrijeme tako da se za svaki novi problem dodaje nova procedura, a stare se rijetko ukidaju, pa sustav postaje sve složeniji i skuplji za poštivanje. Takav rast regulatornog tereta najteže pogađa male i nove sudionike koji nemaju pravne odjele velikih korporacija, čime regulacija uvedena radi zaštite tržišta paradoksalno smanjuje konkurenciju. Poseban problem nastaje kada se regulacijom pokušava ostvariti fiskalni ili socijalni cilj koji bi bilo transparentnije ostvariti kroz proračun. Trošak se tada ne vidi u proračunu, ali se ipak negdje pojavljuje, u višim cijenama, nižoj kvaliteti usluge ili manjim ulaganjima. Zato dobra regulacija nije ona koja propisuje najviše, nego ona koja periodično preispituje vlastita pravila, mjeri njihov stvarni učinak i ukida ono što više ne služi svrsi.

Fiskalni neuspjesi

Osmi oblik su fiskalni neuspjesi. Javna politika gotovo uvijek ima fiskalnu dimenziju, pa i kada se ne financira izravno kroz proračun može stvarati implicitne obveze, jamstva, porezne izdatke ili buduće troškove. Fiskalni neuspjeh nastaje kada se politika oblikuje bez jasne procjene dugoročnih troškova ili kada se ti troškovi prebacuju na buduće generacije i skrivaju izvan proračuna kroz jamstva, mandate ili kontrolu cijena, pa stvarna cijena odluke ostaje nevidljiva u trenutku kada se donosi.

Posebno važan problem su kvazifiskalne aktivnosti. Država ponekad želi ostvariti javni cilj, ali ga ne financira otvoreno kroz proračun, pa umjesto izravne subvencije koristi regulaciju, kontrolu cijena, obvezne mandate ili državna jamstva. Takve mjere mogu prikriti stvarni trošak politike. To je posebno važno za dizajn javnih politika jer ono što nije u proračunu nije nužno besplatno. Da bi se vidio puni trošak, ukupni trošak politike treba rastaviti na vidljivi proračunski dio i skriveni kvazifiskalni teret,

\[ TC \;=\; G_{\text{budget}} \;+\; \underbrace{QF}_{\text{kvazifiskalno: } |\Delta p| \cdot Q + L + \dots} \]

gdje $G_{\text{budget}}$ obuhvaća rashode koji se knjiže u proračunu, a $QF$ skriveni teret poput implicitnog transfera od kontrole cijena $|\Delta p|\cdot Q$ ili vrijednosti danih jamstava $L$. Apsolutna vrijednost stoji jer je teret kontrole cijena pozitivan bez obzira na smjer promjene cijene. Identitet pokazuje da ukupni trošak ostaje isti bez obzira na to gdje se knjiži, pa kontrola cijena može izgledati kao politika bez proračunskog troška, dok se taj trošak ipak pojavljuje kroz nestašice, lošiju kvalitetu ili manje investicije. Zato kvalitetna javna politika mora uzeti u obzir i vidljive i skrivene fiskalne troškove.

Neuspjesi države i povjerenje u institucije

Svih osam dosad opisanih kvarova dijeli jednu skrivenu cijenu jer svaki, kada se ponavlja, troši zajednički resurs o kojem ovise svi ostali, a to je povjerenje građana u institucije. Kada građani vide da se zakoni ne provode jednako, da se javni novac troši neučinkovito ili da regulacija pogoduje uskim skupinama, smanjuje se spremnost na suradnju s državom. Taj je resurs nezamjenjiv jer javne politike često ovise o dobrovoljnoj suradnji građana, pa porezni sustav ne može funkcionirati samo kroz nadzor i kazne, a zdravstvene i obrazovne politike ne mogu uspjeti bez suradnje građana.

Kada povjerenje padne, ljudi lakše opravdavaju izbjegavanje poreza i zaobilaženje pravila. Tako nastaje negativna spirala u kojoj slabe institucije proizvode loše politike, loše politike smanjuju povjerenje, a manje povjerenja dodatno slabi provedbu. Zato državni neuspjesi nisu samo ekonomski ili administrativni problem, nego i politički i društveni problem jer narušavaju legitimitet javnih politika.

Test državnog neuspjeha

Dobar dizajn javne politike ne znači samo odabrati teorijski prikladan instrument, nego unaprijed pretpostaviti da su informacije ograničene, da akteri reagiraju na poticaje, da administracija ima kapacitetska ograničenja, da interesne skupine pokušavaju utjecati na pravila i da politički ciklus gura prema kratkoročnim odlukama, ali i predvidjeti koordinaciju među institucijama, fiskalne rizike dugoročne provedbe i mogućnost kasnije evaluacije. Državni neuspjesi zato nisu samo prepreka provedbi, nego moraju biti ugrađeni u sam proces dizajna, koji računa na stvarni, a ne idealni svijet, jer politika koja te elemente zanemaruje može izgledati uvjerljivo u strategiji, a zakazati u stvarnosti.

U praktičnom smislu, svaka kvalitetna javna politika trebala bi proći svojevrsni test državnog neuspjeha. Taj test ne služi tome da se politika unaprijed odbaci, nego da se unaprijed prepoznaju rizici. Pitanja se mogu sažeti u sljedećih osam točaka.

Postoji li jasno definiran javni problem?
Je li problem posljedica tržišnog neuspjeha, nejednakosti, institucionalnog ograničenja ili prethodnog državnog neuspjeha?
Zašto je upravo država prikladan akter za rješavanje tog problema?
Koji instrument stvara najmanje distorzija i najveću vjerojatnost uspjeha?
Ima li država informacije, ljude, organizaciju i tehnologiju za provedbu?
Tko dobiva, tko gubi i tko može utjecati na dizajn politike?
Kako će se politika financirati i koji su njezini dugoročni fiskalni rizici?
Kako će se mjeriti rezultati i kada će se politika promijeniti ili ukinuti ako ne funkcionira?

Tih osam pitanja može se sažeti u jedinstven indeks otpornosti politike. Ako se svaka dimenzija ocijeni cijelim brojem $s_j$ od nula do tri, ukupna otpornost je prosjek ocjena normaliziran na najveću moguću vrijednost,

\[ R \;=\; \frac{1}{3J}\sum_{j=1}^{J} s_j \;\in\; [0,1], \qquad s_j\in\{0,1,2,3\},\; J=8 \]

pa $R$ blizu jedan znači robusnu, a $R$ blizu nula ranjivu politiku. Indeks je heuristika, a ne mjera s teorijskim utemeljenjem, ali čini vezu između osam pitanja i ukupne presude prozirnom i ponovljivom i bez interaktivnog alata.

Graf koji slijedi pretvara tih osam pitanja u jednostavan pokazatelj otpornosti politike, zbrajajući ocjene po svakoj dimenziji u ukupnu presudu od ranjive do robusne politike. Graf je interaktivan, pa klizači mijenjaju ocjenu svake od osam dimenzija, čime se vidi koje dimenzije najjače dižu ili spuštaju ukupnu otpornost.

Prikaži kod

viewof score_controls = Inputs.form({
  q1: Inputs.range([0,3], {value: 2, step: 1, label: "1. Jasno definiran problem:"}),
  q2: Inputs.range([0,3], {value: 2, step: 1, label: "2. Uzrok problema prepoznat:"}),
  q3: Inputs.range([0,3], {value: 2, step: 1, label: "3. Država prikladan akter:"}),
  q4: Inputs.range([0,3], {value: 2, step: 1, label: "4. Instrument s malo distorzija:"}),
  q5: Inputs.range([0,3], {value: 2, step: 1, label: "5. Kapacitet za provedbu:"}),
  q6: Inputs.range([0,3], {value: 2, step: 1, label: "6. Dobitnici i gubitnici jasni:"}),
  q7: Inputs.range([0,3], {value: 2, step: 1, label: "7. Dugoročni fiskalni rizici:"}),
  q8: Inputs.range([0,3], {value: 2, step: 1, label: "8. Mjerenje i evaluacija:"})
})

Slika 1: Interaktivni test državnog neuspjeha — što je politika slabija na pojedinoj dimenziji, to je veći rizik da zakaže u provedbi, a ukupna ocjena pokazuje gdje dizajn treba ojačati prije provedbe.

Što isprobati. (1) Ostavite sve dimenzije na srednjoj ocjeni dva i ukupna otpornost stane oko granice umjerenog rizika, što pokazuje da prosječna politika nije automatski robusna. (2) Podignite 5. Kapacitet za provedbu i 8. Mjerenje i evaluacija na tri i pratite kako presuda klizne prema robusnoj politici, jer upravo provedba i evaluacija najviše dižu ukupnu ocjenu. (3) Sada spustite 1. Jasno definiran problem na nulu uz sve ostalo visoko i primijetite da otpornost pada brže nego što biste očekivali, jer politika s krivo definiranim problemom nosi rizik koliko god joj ostali elementi bili snažni.

Takav pristup mijenja način razmišljanja o javnim politikama. Umjesto da se krene od instrumenta („treba uvesti subvenciju”, „treba donijeti zakon”, „treba osnovati agenciju”), analiza mora krenuti od problema, poticaja i institucionalnog konteksta. Loše javne politike često ne propadaju zato što nisu imale dobar cilj, nego zato što su podcijenile državne neuspjehe.

Zaključno — ne protiv države, nego za bolju državu

Analiza državnih neuspjeha nije argument protiv države. Ona je argument protiv naivnog pogleda na državu. Složena društva trebaju državu zbog javnih dobara, sigurnosti, infrastrukture, obrazovanja, zdravstva, socijalne zaštite, regulacije tržišta i stabilizacije gospodarstva. Ali sposobna država nije ona koja samo mnogo intervenira, nego ona koja zna kada intervenirati, kojim instrumentom, s kojim kapacitetom i uz kakvu odgovornost.

Država je nužna za rješavanje mnogih društvenih problema, ali nije savršen instrument. Dizajn kvalitetnih javnih politika zahtijeva dvostruku svijest, svijest o tome gdje tržište zakazuje i svijest o tome gdje država može zakazati. Tu se nalazi i poveznica između klasične analize javnih politika, teorije javnog izbora i institucionalne ekonomike. Tržišni neuspjesi objašnjavaju zašto država ulazi u javne politike, javni izbor objašnjava zašto država može zakazati, a institucionalna i konstitucionalna ekonomika objašnjavaju kakva pravila i kapaciteti mogu smanjiti vjerojatnost tih neuspjeha.

Upravo tu javni izbor dodaje i razlog zašto državni neuspjeh može biti teži od tržišnog koji ispravlja. Kada intervencija stvori umjetnu rentu, primjerice kvotu, dozvolu ili zaštićenu cijenu, oko nje se troše stvarni resursi na natjecanje i obranu povlastice, pa taj gubitak nije jednokratan nego se obnavlja sve dok renta postoji (Tullock 1967.), a njegovu mehaniku razrađujemo u poglavlju o interesnim skupinama. Puni društveni trošak takve mjere zato nije samo klasični mrtvi teret nego mu se pridodaje i dio rente koji se rasipa u natjecanju,

Tullock, Gordon. 1967. „The Welfare Costs of Tariffs, Monopolies, and Theft“. Western Economic Journal 5 (3): 224–32. https://doi.org/10.1111/j.1465-7295.1967.tb01923.x.

\[ SC \;=\; \underbrace{DWL}_{\text{Harbergerov trokut}} \;+\; \underbrace{\theta\, R}_{\text{rasipanje rente},\;0<\theta\le 1} \;>\; DWL \]

gdje je $DWL$ mrtvi teret koji bi nastao i bez rente, $R$ vrijednost umjetno stvorene rente, a $\theta$ udio te rente koji se potroši u borbi za nju, od djelomičnog rasipanja do potpune disipacije pri $\theta=1$. Budući da je $\theta R$ uvijek pozitivan, puni društveni trošak $SC$ nadmašuje sam tržišni gubitak $DWL$ koji je mjera trebala ukloniti, što je i razlog zašto tržišni neuspjeh opravdava razmatranje intervencije, ali sam po sebi ne opravdava njezino provođenje.

Cilj nije manje države pod svaku cijenu, niti više države kao automatsko rješenje. Cilj je bolja država, ona koja zna prepoznati problem, odabrati prikladan instrument, provesti politiku, mjeriti učinke, učiti iz pogrešaka i odgovorno koristiti javne resurse.

Sažetak

Državni neuspjeh nastaje kad javna politika ne ostvari svoje ciljeve ili ih ostvari uz prevelike troškove i nepoželjne nuspojave, pa intervencija osmišljena da riješi problem može stvoriti novi. Izvori su mnogostruki, od informacijskih i kognitivnih ograničenja, preko poticaja političara, birokrata i interesnih skupina, do slabih kapaciteta i lošeg dizajna provedbe. Kratkoročnost, regulatorno zarobljavanje i lov na rentu pretvaraju te slabosti u trajne troškove za društvo. Pouka nije manje ni više države po svaku cijenu, nego bolja država, koja zna kada intervenirati, kojim instrumentom i uz kakvu odgovornost. Kako tu bolju državu izgraditi pitanje je reformskih pristupa kojima se okreću sljedeća poglavlja, počevši od novog javnog menadžmenta i njegova pokušaja da upravljanje učini učinkovitijim.

Pretpostavite hipotetsko gospodarstvo u kojem nereguliran monopol na nekom tržištu stvara gubitak blagostanja procijenjen na 100 milijuna novčanih jedinica godišnje. Vlada razmatra intervenciju kojom bi regulirala cijene i nadzirala ponašanje monopolista. Procjene pokazuju da bi regulacija uklonila otprilike 70 milijuna gubitka, ali bi sama proizvela tri vrste troška, administrativni trošak regulatornog tijela od 15 milijuna, distorzijski trošak od 25 milijuna zbog slabijih poticaja monopolista za ulaganje i trošak usklađivanja na strani poduzeća od 20 milijuna.

Izračunajte neto učinak intervencije tako da od uklonjenog dijela tržišnog gubitka oduzmete zbroj triju troškova remedije. Utvrdite je li intervencija u ovom obliku neto korisna ili neto štetna i za koliki iznos.
Razvrstajte troškove koje ste zbrojili prema tipologiji iz ovog poglavlja. Objasnite koji od njih upućuje na instrumentalni neuspjeh, koji na birokratski neuspjeh kroz širenje procedura, a koji na regulatorni neuspjeh kroz prebacivanje tereta na cijene i kvalitetu.
Primijenite tri pitanja iz testa državnog neuspjeha, ono o izboru instrumenta s najmanje distorzija, ono o kapacitetu države za provedbu i ono o mjerenju rezultata i mogućnosti ukidanja. Procijenite na kojem bi pitanju ova intervencija najvjerojatnije pala.

Objasnite zašto sama činjenica da tržišni neuspjeh postoji i da iznosi 100 milijuna ne dokazuje da je intervencija opravdana, nego se opravdanje pojavljuje tek kad korist remedije nadmaši njezin puni trošak.

--- title: "Državni neuspjesi i prepreke kvalitetnim javnim politikama" --- ::: {.vodic-panel} ## Vodič kroz poglavlje 1. Što znači neuspjeh države i po čemu se razlikuje od tržišnog neuspjeha? 2. Kako informacijski i kognitivni problemi ograničavaju državno djelovanje? 3. Kako poticaji političara, birokrata i interesnih skupina iskrivljuju politike? 4. Zašto provedba, kapaciteti i loš dizajn često iznevjere dobre namjere? 5. Kako kratkoročnost, regulatorno zarobljavanje i rente proizvode trajne troškove? 6. Zašto cilj nije manje ni više države, nego bolja država? ::: Dosadašnja poglavlja pokazala su zašto država intervenira i kojim instrumentima raspolaže. Završni dio knjige okreće perspektivu i pita kada ta intervencija sama postaje problem. Jednako kao što tržište može zakazati, može zakazati i država, pa simetrija zahtijeva da intervenciju provjeravamo jednako strogo kao i tržišni ishod koji ona ispravlja. Da ta provjera ne ostane na načelu, poglavlje razlaže državni neuspjeh na prepoznatljive vrste, od informacijskih i instrumentalnih do provedbenih, koordinacijskih i političkih, i svaku promatra kao zaseban kvar u dizajnu politike, a ne kao dokaz da je države previše. Na kraju iz te tipologije izvlači praktičan test kojim se neuspjeh može predvidjeti i ugraditi u sam dizajn, jer cilj cijeloga dijela nije manje države, nego bolja. ## Što znači neuspjeh države? Simetrija s tržišnim neuspjehom traži da i intervenciju vrednujemo po tome ostvaruje li ono zbog čega je uvedena. Kada to izostane, govorimo o **državnom neuspjehu**. Država može intervenirati s namjerom da riješi problem, ali rezultat može biti novi problem koji se očituje kroz skuplju administraciju, distorzije u ponašanju građana i poduzeća, neučinkovitu javnu potrošnju, regulatorno zarobljavanje, rast javnog duga, korupciju ili gubitak povjerenja u institucije. ::: {#def-drzavni-neuspjeh} **Državni neuspjeh** označava situaciju u kojoj javna politika ne ostvaruje ciljeve zbog kojih je uvedena ili ih ostvaruje uz prevelike troškove, neželjene nuspojave, nepravednu raspodjelu ili slabu provedbu, pa je analogon tržišnom neuspjehu koji opravdava kritičku provjeru intervencije, a ne njezino automatsko opravdanje. ::: U klasičnoj analizi javnih politika država se najčešće promatra kao odgovor na tržišne neuspjehe. Ako tržište ne proizvodi dovoljno javnih dobara, ako postoje eksternalije, monopoli, asimetrične informacije ili društveno neprihvatljive nejednakosti, država može intervenirati. Takav pogled ima snažnu teorijsku podlogu u ekonomici blagostanja [@stiglitz2015]. U tom okviru država djeluje kao korektiv tržišta. Međutim, činjenica da tržište može zakazati ne znači da će država automatski uspjeti. To je središnja pouka literature o neuspjesima države. Već je Wolf [-@wolf1979] upozorio da se javna intervencija ne smije opravdavati samo postojanjem tržišnog neuspjeha, nego se mora analizirati i mogućnost da sama država proizvede neučinkovite ili neželjene ishode. U dobroj analizi javnih politika ne uspoređuje se savršeno tržište sa savršenom državom, nego dva nesavršena mehanizma društvene koordinacije, tržište i država. Tu se simetriju može i zapisati. Intervencija je opravdana tek kada uklonjeni dio tržišnog gubitka nadmaši zbroj troškova koje sama remedija proizvodi [@wolf1979], pa neto promjena blagostanja iznosi $$ \Delta W \;=\; \underbrace{B_{\text{rem}}}_{\text{uklonjeni tržišni gubitak}} \;-\; \underbrace{\big(A + D_{g} + C\big)}_{\text{trošak državnog neuspjeha}} \;>\; 0 $$ gdje je $B_{\text{rem}}$ dio tržišnog gubitka koji intervencija ukloni, a $A$, $D_{g}$ i $C$ redom administrativni trošak, distorzija koju mjera unese i trošak usklađivanja na strani onih koje regulira. Izraz pokazuje da postojanje tržišnog gubitka samo otvara mogućnost intervencije, ali je ne opravdava, jer opravdanje nastaje tek kada je razlika pozitivna. Upravo zato se uspoređuju dva nesavršena mehanizma, a ne savršena država s nesavršenim tržištem. Wolfov je doprinos, međutim, dublji od te simetrije. On je pokazao da netržišno djelovanje ima vlastite, sustavne izvore neuspjeha, jednako predvidljive kao i tržišni. Budući da javni programi nemaju ni cijenu ni donju crtu dobiti koja bi ih disciplinirala, njihovu ponudu i potražnju oblikuju politički, a ne tržišni signali, iz čega izrastaju četiri ponavljajuća izvora neuspjeha. Prvi su unutarnji ciljevi organizacije (*internalities*), poput rasta proračuna, broja zaposlenih ili pukog ispunjenja zadanih pokazatelja, koji zamjenjuju vanjsko mjerilo uspješnosti kojeg nema. Drugi su rastući i suvišni troškovi, jer bez profitne stege ništa iznutra ne tjera trošak prema najnižoj razini. Treći su izvedene eksternalije, nuspojave intervencije koje se ne predvide jer je nagrada agencije odvojena od konačnog ishoda. Četvrti je neravnomjerna raspodjela moći i utjecaja koju sama intervencija stvara. Tek uz tu pozadinu pojedinačni neuspjesi koje katalogiziramo u nastavku prestaju biti popis i postaju izrazi jedne teorije. Već i samo mjerenje državnog neuspjeha pretpostavlja jasan kriterij prema kojem se procjenjuje. U literaturi se koriste tri komplementarna pristupa. Prvi je *outcome-based*, koji uspoređuje stvarne ishode programa s prethodno definiranim ciljevima i mjeri jaz između očekivanog i ostvarenog, a najpogodniji je za programe s mjerljivim kvantitativnim ciljevima poput stope zapošljavanja ili pokrivenosti cijepljenja. Drugi je *cost-effectiveness*, koji ispituje je li ostvareni ishod mogao biti postignut po nižem trošku alternativnim instrumentom, a najpogodniji je kada postoji nekoliko izvedivih alternativa za isti cilj. Treći je *institutional*, koji ne mjeri pojedinačni program nego kapacitet države da provodi politike općenito (efikasnost proračuna, neovisnost regulatora, kvaliteta sudstva), a koristi se kad se procjenjuje sistemski rizik kroz širi skup politika. Svaki od triju pristupa ima slijepe točke. Outcome-based može zaslijepiti specifikacijska pristranost koja kratkoročne mjerljive ishode favorizira nad dugoročnim posrednim efektima. Cost-effectiveness pretpostavlja da je sam cilj zadan, što izbjegava normativnu raspravu o tome je li to bio pravi cilj. Institutional pristup zahtijeva indekse koji su sami metodološki sporni jer kombiniraju heterogene komponente prema implicitnim pretpostavkama. Iz toga slijedi da je svaka odgovorna procjena državnog neuspjeha posljedica trijangulacije triju kriterija, a ne primjene samo jednog. Neuspjesi države ne znače da država ne treba intervenirati. Oni nisu argument za automatsko povlačenje države iz javnih politika. Oni su prije svega upozorenje da svaka intervencija mora proći ozbiljan analitički test. Nije dovoljno pitati postoji li javni problem. Treba pitati može li ga država riješiti, kojim instrumentom, s kojim informacijama, preko kojih institucija, uz kakve poticaje, uz koju cijenu i s kojim rizicima. Dobra javna politika nije ona koja samo ima poželjan cilj, nego ona koja ima realističan mehanizam provedbe. ## Zašto državni neuspjesi nisu isto što i „previše države" Važno je odmah razjasniti jednu čestu pogrešku. Pojam državnog neuspjeha ne znači jednostavno da je država „prevelika" ili da je svaka intervencija pogrešna. Državni neuspjeh može se pojaviti i u velikoj i u maloj državi, u razvijenim i manje razvijenim zemljama, u socijalnoj politici, poreznoj politici, regulaciji, javnoj nabavi, zdravstvu, obrazovanju ili infrastrukturnim projektima. Problem nije samo količina intervencije, nego njezina kvaliteta, usmjerenost, provedivost i institucionalni okvir. Tanzi posebno naglašava da rasprava o ulozi države ne bi smjela biti svedena samo na pitanje veličine javne potrošnje ili poreznog opterećenja [@tanzi2011]. Dvije zemlje mogu imati sličnu veličinu države, ali vrlo različitu kvalitetu javnih usluga, razinu korupcije i sposobnost provedbe reformi. Slično tome, Fukuyama razlikuje opseg državnih funkcija od **snage države**, odnosno njezine sposobnosti da provodi pravila, prikuplja poreze, pruža javne usluge i osigurava javni poredak [@fukuyama2013]. Mala država može biti slaba ako ne može provesti osnovne funkcije, dok velika država može biti učinkovita ako ima kvalitetne institucije i visoko povjerenje. ::: {.callout-empirija} Razlika između opsega i snage države nije samo pojmovna nego se može mjeriti. Pokazatelji državnog kapaciteta, poput sposobnosti naplate poreza, kvalitete sudstva i učinkovitosti javne uprave, među zemljama variraju neovisno o veličini javne potrošnje, a upravo oni, a ne sam udio države u BDP-u, najbolje predviđaju uspjeh reformi i kvalitetu javnih usluga [@fukuyama2013; @tanzi2011]. Zemlje sa sličnim porezima i rashodima mogu imati posve različite ishode jer jedna može vjerodostojno provesti pravila, a druga ne. Empirijska je pouka da slabu državu ne popravlja nužno više ili manje intervencije, nego jačanje sposobnosti da ono što odluči i provede. ::: Stoga se pitanje državnih neuspjeha ne može svesti na ideološko pitanje „više ili manje države". Pravo se pitanje uvijek tiče toga kakva država, za koji problem, s kojim instrumentima i pod kojim pravilima. Ponekad je problem to što država intervenira previše. Ponekad je problem to što intervenira premalo. Ponekad intervenira pogrešnim instrumentom. A ponekad ima dobar instrument, ali ga ne zna provesti. ## Državni neuspjeh kao problem dizajna politike Državni neuspjeh često počinje već u fazi **dizajna** javne politike. Dizajn politike odnosi se na način na koji se problem definira, cilj formulira, instrument odabire, odgovornosti raspoređuju, izvori financiranja određuju i mehanizmi provedbe postavljaju. Ako je problem krivo definiran, gotovo je sigurno da će i rješenje biti pogrešno. Primjerice, ako rast cijena stanova država protumači isključivo kao problem nedovoljne kupovne moći mladih, mogla bi uvesti subvencije za kupnju prve nekretnine. No ako je temeljni problem ograničena ponuda stanova, spora gradnja ili neuređeno tržište najma, subvencija potražnje može dodatno povećati cijene i pogoršati dostupnost stanovanja. Politika tada ne propada zato što je cilj loš, nego zato što je instrument neusklađen s uzrokom problema. Sličan se obrazac vidi kod subvencija i regulacije, gdje dobra namjera nije dovoljna ako instrument ne odgovara prirodi problema. Zato je korisno državne neuspjehe promatrati ne kao jednu pojavu, nego kao skup različitih prepreka koje mogu narušiti dizajn i provedbu javnih politika. Tih osam vrsta slijedi vlastiti redoslijed jer prve tri prate životni ciklus politike od znanja preko izbora instrumenta do provedbe, dok preostale zahvaćaju aktere koji politiku nose i okvir u kojem djeluju. ## Informacijski neuspjesi Prvi oblik državnog neuspjeha su **informacijski neuspjesi**. Država često donosi odluke s nepotpunim, zastarjelim ili pogrešno interpretiranim informacijama. Ne zna uvijek dovoljno precizno tko je stvarni korisnik politike, koliki su stvarni troškovi, kako će građani i poduzeća promijeniti ponašanje i kakve će se posljedice pojaviti nakon provedbe. Ograničenost znanja javnih vlasti posebno je naglasio Hayek, upozoravajući da je znanje u društvu raspršeno i da ga nijedna centralna institucija ne može u potpunosti prikupiti i obraditi [@hayek1945]. ::: {#def-informacijski-neuspjeh} **Informacijski neuspjeh** nastaje kada država odlučuje na temelju nepotpunih, zastarjelih ili pogrešno interpretiranih podataka, pa politika promaši cilj jer počiva na netočnoj slici o tome tko su korisnici, koliki su troškovi i kako će akteri reagirati. ::: To je osobito važno kod politika koje ciljaju određene skupine. Ako država želi pomoći siromašnim kućanstvima, mora znati tko su ona, gdje žive i kakav im je dohodak. Ako nema kvalitetnih podataka, pomoć može biti loše ciljana, pa neki kojima je potrebna mogu ostati izvan sustava, dok je mogu dobiti i oni kojima nije potrebna. Informacijski problem posebno je izražen kada država pokušava regulirati složena tržišta, gdje regulator često zna manje od reguliranih poduzeća. Zato kvalitetna javna politika mora početi informacijama, a sve se više naglašava važnost evaluacije i politika temeljenih na dokazima. ## Instrumentalni neuspjesi Drugi oblik su **instrumentalni neuspjesi**, odnosno pogrešan izbor instrumenta. Cilj politike može biti opravdan, ali odabrani instrument nije prikladan jer je preskup, preširok, administrativno kompliciran ili stvara neželjene poticaje umjesto da izravno adresira tržišni neuspjeh koji ga motivira. Izbor instrumenta mora proizlaziti iz prirode problema, institucionalnog kapaciteta i očekivanih reakcija aktera. Primjer su mjere za zaštitu siromašnijih kućanstava od rasta cijena energije. Ograničenje cijena ili smanjenje poreza na energiju politički je vidljivo i administrativno jednostavno, ali koristi i kućanstvima koja nisu siromašna i smanjuje poticaj za štednju. Preciznije ciljani transfer mogao bi biti učinkovitiji i pravedniji, ali zahtijeva bolje podatke i administrativni kapacitet. Instrumentalni neuspjeh javlja se i kada se za svaki problem pokušava koristiti isti tip instrumenta. Ako je sustav navikao probleme rješavati subvencijama, svaki novi problem postaje zahtjev za novom potporom; ako je sklon osnivanju novih tijela, svaki problem završava novom agencijom. Dobar dizajn zato zahtijeva usklađivanje problema i instrumenta. ::: {.callout-praksa} Klasičan primjer instrumentalnog neuspjeha jest zamka neaktivnosti u sustavima socijalne pomoći. Kada se naknade naglo ukidaju čim korisnik počne zarađivati, efektivna granična stopa može premašiti 80 ili 90 % jer svaki dodatno zarađeni euro povlači gotovo jednako velik gubitak prava, pa se rad jednostavno ne isplati. Ujedinjeno Kraljevstvo pokušalo je taj problem ublažiti reformom kojom je više naknada objedinjeno u jedan transfer s blažom stopom postupnog smanjivanja. Reforma je smanjila zamku, ali je uvela novu složenost i administrativne troškove, što pokazuje da loše dizajniran instrument rijetko ima besplatno rješenje, nego se jedan problem često zamjenjuje drugim.[^wp-ch15] ::: [^wp-ch15]: Daljnje čitanje: Waters i Wernham (2024), [*Universal Credit: incomes, incentives and the remaining roll-out*](https://ifs.org.uk/publications/universal-credit-incomes-incentives-and-remaining-roll-out) (IFS). ## Provedbeni neuspjesi Treći oblik su **provedbeni neuspjesi**. Javne politike ne završavaju donošenjem zakona, strategije ili programa. Tada zapravo počinje najteži dio, sama provedba. Netko mora obraditi zahtjeve, izdati rješenja, nadzirati korisnike, provoditi javnu nabavu i pratiti rezultate. Ako javna uprava nema dovoljno stručnih ljudi, digitalnih sustava ili jasnih procedura, politika može ostati samo dobra ideja na papiru. ::: {#def-provedbeni-neuspjeh} **Provedbeni neuspjeh** nastaje kada dobro zamišljena politika zakazuje u fazi provedbe zbog nedostatka administrativnog kapaciteta, nejasne raspodjele odgovornosti ili implementacijskog jaza između formalne odluke i stvarnog djelovanja uličnih birokrata [@pressman1973; @lipsky1980]. ::: U teoriji javnih politika ovaj je problem poznat kao **implementacijski jaz**, razlika između onoga što je formalno odlučeno i onoga što se stvarno događa u provedbi [@pressman1973]. Lipsky [-@lipsky1980] dodatno naglašava važnost ulične birokracije, gdje učitelji, liječnici, policajci i službenici na šalterima često u praksi odlučuju kako će politika stvarno izgledati za građane. Provedbeni neuspjeh posebno je važan za zemlje koje često donose reforme pod pritiskom kriza ili međunarodnih preporuka, ali nemaju dovoljno kapaciteta za njihovu provedbu. Schick [-@schick1998] upozorava da zemlje slabijeg administrativnog kapaciteta ne bi trebale nekritički preuzimati sofisticirane reformske modele. Provedba zato nije tehnički detalj koji dolazi nakon „prave" politike, nego je dio same politike. ## Koordinacijski neuspjesi Četvrti oblik su **koordinacijski neuspjesi**. Mnoge javne politike zahtijevaju suradnju više institucija. Problem siromaštva nije samo problem socijalne politike, nego i obrazovanja, zdravstva, stanovanja, tržišta rada i lokalne samouprave. Klimatska politika uključuje energetiku, promet, industriju, poljoprivredu, poreze i prostorno planiranje. ::: {#def-koordinacijski-neuspjeh} **Koordinacijski neuspjeh** nastaje kada javna politika zahtijeva suradnju više institucija, ministarstava ili razina vlasti, ali ne postoje jasni mehanizmi za usklađivanje njihovih djelovanja, pa se javlja dupliciranje, pukotine u odgovornosti ili kontraproduktivni učinci. ::: Ako svaka institucija djeluje unutar vlastitog administrativnog „silosa", politika može izgubiti koherentnost. Građanin ili poduzeće tada mora sam povezivati sustav, donositi iste dokumente na više mjesta i snositi trošak administrativne nepovezanosti. Koordinacijski neuspjeh često se vidi kada više institucija ima dio odgovornosti, ali nijedna nema punu odgovornost za rezultat, pa su svi formalno uključeni, ali nitko nije stvarno odgovoran. Može nastati i između razina vlasti, jer ako odgovornosti i izvori financiranja nisu jasno povezani, svaka razina može prebacivati odgovornost na drugu. Zato kvalitetan dizajn mora unaprijed odgovoriti tko odlučuje, tko financira, tko provodi, tko nadzire i tko odgovara za rezultat. ## Politički neuspjesi Peti oblik su **politički neuspjesi**, kojima se posebno bavi teorija javnog izbora. Javne politike nastaju u političkom procesu, a politički proces ima vlastite poticaje. Političari mogu preferirati politike koje donose vidljive koristi prije izbora, dok se troškovi odgađaju u budućnost. Mogu izbjegavati nepopularne reforme, čak i kada su dugoročno nužne [@nordhaus1975].[^vremenska-nekonzistentnost] ::: {#def-politicki-neuspjeh} **Politički neuspjeh** nastaje kada poticaji izbornog procesa sustavno guraju odluke dalje od društveno poželjnih, primjerice nagrađivanjem kratkoročno vidljivih koristi pred dugoročnima ili popuštanjem koncentriranim interesima nauštrb raspršene većine. ::: Politički neuspjesi mogu se pojaviti i kada su koristi politike koncentrirane, a troškovi raspršeni. Mala, dobro organizirana skupina može snažno lobirati za potporu, dok su troškovi raspoređeni na velik broj poreznih obveznika koji nemaju poticaj organizirati se [@olson1965]. Politički neuspjeh tako postaje prepreka kvalitetnom dizajnu, jer dobra politika često zahtijeva dugoročnost, dok politički sustav nagrađuje kratkoročnu vidljivost; dobra politika često zahtijeva ukidanje neučinkovitih programa, ali su njihovi korisnici dobro organizirani. [^vremenska-nekonzistentnost]: Formalni izvor kratkoročnosti je problem vremenske nekonzistentnosti [@kydland1977]. Politika koja je optimalna kada se najavi, $\pi^{*}_{t}$, ne mora biti ona koju je akteru optimalno provesti kada za to dođe trenutak, $$\pi^{*}_{t}\;\big(\text{ex ante}\big) \;\neq\; \underbrace{\arg\max_{\pi}\; U\big(\pi \mid \pi^{e}=\pi^{*}_{t}\big)}_{=\;\pi^{d}_{t}\;(\text{ex post})}$$ jer uz već usidrena očekivanja $\pi^{e}$ postoji iskušenje devijacije $\pi^{d}_{t}$. Bez vjerodostojnog mehanizma obvezivanja diskrecija stoga sustavno odstupa od najavljenog optimuma, što povezuje kratkoročnost iz ovog poglavlja s pravilima iz poglavlja o konstitucionalnoj ekonomici. ## Birokratski neuspjesi Šesti oblik su **birokratski neuspjesi**. Birokracija je nužna za provedbu javnih politika i bez profesionalne javne uprave nema porezne naplate, provedbe zakona ni upravljanja proračunom. Međutim, birokracija može razviti i vlastite interese; može širiti procedure, čuvati nadležnosti, povećavati proračune i opirati se promjenama. To ne znači da su javni službenici nužno loši, nego da svaka velika organizacija razvija rutine i obrambene mehanizme [@niskanen1971]. Birokratski neuspjesi najjasnije se vide kroz **pretjerani formalizam**, u kojemu poštivanje procedure postaje važnije od postizanja rezultata, pa institucija uredno slijedi formalna pravila, ali građanin ne dobiva kvalitetnu uslugu jer nadzor mjeri usklađenost, a ne ishod. Tu se, međutim, krije i tenzija koju je lako previdjeti. Procedura koja u jednom svjetlu izgleda kao izvor neučinkovitosti u drugom je svjetlu zaštita od proizvoljnosti. Sustav koji od službenika traži da slijedi propisani postupak ujedno onemogućuje da isti službenik povlasti jedne, a ošteti druge prema vlastitom nahođenju, pa formalizam nije samo trošak nego i jamstvo jednakog postupanja. Zbog toga rješenje rijetko može biti puko uklanjanje procedure, jer uprava bez pravila brže odlučuje, ali otvara prostor pristranosti i korupciji koje su same po sebi oblik državnog neuspjeha. Pravo pitanje nije manje ili više procedure, nego koja procedura mjeri ishod, a koja samo vlastito poštivanje, jer prva čuva povjerenje u jednako postupanje, dok druga troši resurse na obranu forme koja je izgubila svrhu. Zato birokraciju treba promatrati dvostruko, jer je ona istodobno preduvjet sposobne države i mogući izvor državnih neuspjeha. Kvalitetna javna politika mora imati profesionalnu upravu, ali i mehanizme odgovornosti, transparentnosti, evaluacije i učenja. ## Regulatorni neuspjesi Sedmi oblik su **regulatorni neuspjesi**. Regulacija može zaštititi potrošače i okoliš, ali može i zakazati ako je prekomplicirana, preskupa, zastarjela ili neusklađena s ciljem. ::: {#def-regulatorni-neuspjeh} **Regulatorni neuspjeh** nastaje kada pravila kojima država usmjerava tržište promaše svoj cilj, bilo zato što regulator počne služiti interesima regulirane industrije, bilo zato što se propisi gomilaju i zastarijevaju brže nego što se ukidaju, pa trošak usklađivanja nadmaši društvenu korist od zaštite. ::: Najpoznatiji oblik je **regulatorno zarobljavanje**, kada regulator počinje više služiti interesima regulirane industrije nego javnom interesu [@stigler1971]. Stigler je pokazao da industrija ima koncentriran interes i resurse da oblikuje pravila u svoju korist, dok je raspršena javnost slabo organizirana, pa regulacija sustavno teži zaštiti postojećih igrača umjesto otvaranju tržišta. Logika zarobljavanja počiva na asimetriji koristi po glavi, jer je za malu skupinu od $n_b$ poduzeća korist od povoljnog pravila $B$ podijeljena na malo članova, a za $n_t$ poreznih obveznika trošak $C$ raspodijeljen na mnogo njih, $$ \frac{B}{n_b} \;\gg\; \frac{C}{n_t} \quad\Longrightarrow\quad \text{lobiranje korisno samo koncentriranoj skupini} $$ pa se organiziranje isplati samo koncentriranoj strani. Nejednakost može vrijediti i kada je ukupni trošak $C$ veći od ukupne koristi $B$, jer je $n_t$ mnogo veći od $n_b$, što je razlog zašto se uska industrija mobilizira, a raspršena većina ostaje pasivna iako u zbroju gubi više. Zarobljavanje rijetko poprima oblik otvorene korupcije. Češće djeluje kroz informacijsku ovisnost regulatora o podacima koje mu daje sama industrija, kroz kretanje stručnjaka između regulatora i reguliranih tvrtki te kroz zajedničku profesionalnu kulturu u kojoj se interesi industrije počnu doimati kao zdravi razum struke. Regulatorni neuspjeh može nastati i bez ikakvog zarobljavanja. Pravila se gomilaju kroz vrijeme tako da se za svaki novi problem dodaje nova procedura, a stare se rijetko ukidaju, pa sustav postaje sve složeniji i skuplji za poštivanje. Takav rast regulatornog tereta najteže pogađa male i nove sudionike koji nemaju pravne odjele velikih korporacija, čime regulacija uvedena radi zaštite tržišta paradoksalno smanjuje konkurenciju. Poseban problem nastaje kada se regulacijom pokušava ostvariti fiskalni ili socijalni cilj koji bi bilo transparentnije ostvariti kroz proračun. Trošak se tada ne vidi u proračunu, ali se ipak negdje pojavljuje, u višim cijenama, nižoj kvaliteti usluge ili manjim ulaganjima. Zato dobra regulacija nije ona koja propisuje najviše, nego ona koja periodično preispituje vlastita pravila, mjeri njihov stvarni učinak i ukida ono što više ne služi svrsi. ## Fiskalni neuspjesi Osmi oblik su **fiskalni neuspjesi**. Javna politika gotovo uvijek ima fiskalnu dimenziju, pa i kada se ne financira izravno kroz proračun može stvarati implicitne obveze, jamstva, porezne izdatke ili buduće troškove. Fiskalni neuspjeh nastaje kada se politika oblikuje bez jasne procjene dugoročnih troškova ili kada se ti troškovi prebacuju na buduće generacije i skrivaju izvan proračuna kroz jamstva, mandate ili kontrolu cijena, pa stvarna cijena odluke ostaje nevidljiva u trenutku kada se donosi. Posebno važan problem su **kvazifiskalne aktivnosti**. Država ponekad želi ostvariti javni cilj, ali ga ne financira otvoreno kroz proračun, pa umjesto izravne subvencije koristi regulaciju, kontrolu cijena, obvezne mandate ili državna jamstva. Takve mjere mogu prikriti stvarni trošak politike. To je posebno važno za dizajn javnih politika jer ono što nije u proračunu nije nužno besplatno. Da bi se vidio puni trošak, ukupni trošak politike treba rastaviti na vidljivi proračunski dio i skriveni kvazifiskalni teret, $$ TC \;=\; G_{\text{budget}} \;+\; \underbrace{QF}_{\text{kvazifiskalno: } |\Delta p| \cdot Q + L + \dots} $$ gdje $G_{\text{budget}}$ obuhvaća rashode koji se knjiže u proračunu, a $QF$ skriveni teret poput implicitnog transfera od kontrole cijena $|\Delta p|\cdot Q$ ili vrijednosti danih jamstava $L$. Apsolutna vrijednost stoji jer je teret kontrole cijena pozitivan bez obzira na smjer promjene cijene. Identitet pokazuje da ukupni trošak ostaje isti bez obzira na to gdje se knjiži, pa kontrola cijena može izgledati kao politika bez proračunskog troška, dok se taj trošak ipak pojavljuje kroz nestašice, lošiju kvalitetu ili manje investicije. Zato kvalitetna javna politika mora uzeti u obzir i vidljive i skrivene fiskalne troškove. ## Neuspjesi države i povjerenje u institucije Svih osam dosad opisanih kvarova dijeli jednu skrivenu cijenu jer svaki, kada se ponavlja, troši zajednički resurs o kojem ovise svi ostali, a to je **povjerenje** građana u institucije. Kada građani vide da se zakoni ne provode jednako, da se javni novac troši neučinkovito ili da regulacija pogoduje uskim skupinama, smanjuje se spremnost na suradnju s državom. Taj je resurs nezamjenjiv jer javne politike često ovise o dobrovoljnoj suradnji građana, pa porezni sustav ne može funkcionirati samo kroz nadzor i kazne, a zdravstvene i obrazovne politike ne mogu uspjeti bez suradnje građana. Kada povjerenje padne, ljudi lakše opravdavaju izbjegavanje poreza i zaobilaženje pravila. Tako nastaje negativna spirala u kojoj slabe institucije proizvode loše politike, loše politike smanjuju povjerenje, a manje povjerenja dodatno slabi provedbu. Zato državni neuspjesi nisu samo ekonomski ili administrativni problem, nego i politički i društveni problem jer narušavaju legitimitet javnih politika. ## Test državnog neuspjeha Dobar dizajn javne politike ne znači samo odabrati teorijski prikladan instrument, nego unaprijed pretpostaviti da su informacije ograničene, da akteri reagiraju na poticaje, da administracija ima kapacitetska ograničenja, da interesne skupine pokušavaju utjecati na pravila i da politički ciklus gura prema kratkoročnim odlukama, ali i predvidjeti koordinaciju među institucijama, fiskalne rizike dugoročne provedbe i mogućnost kasnije evaluacije. Državni neuspjesi zato nisu samo prepreka provedbi, nego moraju biti ugrađeni u sam proces dizajna, koji računa na stvarni, a ne idealni svijet, jer politika koja te elemente zanemaruje može izgledati uvjerljivo u strategiji, a zakazati u stvarnosti. U praktičnom smislu, svaka kvalitetna javna politika trebala bi proći svojevrsni **test državnog neuspjeha**. Taj test ne služi tome da se politika unaprijed odbaci, nego da se unaprijed prepoznaju rizici. Pitanja se mogu sažeti u sljedećih osam točaka. 1. Postoji li jasno definiran javni problem? 2. Je li problem posljedica tržišnog neuspjeha, nejednakosti, institucionalnog ograničenja ili prethodnog državnog neuspjeha? 3. Zašto je upravo država prikladan akter za rješavanje tog problema? 4. Koji instrument stvara najmanje distorzija i najveću vjerojatnost uspjeha? 5. Ima li država informacije, ljude, organizaciju i tehnologiju za provedbu? 6. Tko dobiva, tko gubi i tko može utjecati na dizajn politike? 7. Kako će se politika financirati i koji su njezini dugoročni fiskalni rizici? 8. Kako će se mjeriti rezultati i kada će se politika promijeniti ili ukinuti ako ne funkcionira? Tih osam pitanja može se sažeti u jedinstven **indeks otpornosti** politike. Ako se svaka dimenzija ocijeni cijelim brojem $s_j$ od nula do tri, ukupna otpornost je prosjek ocjena normaliziran na najveću moguću vrijednost, $$ R \;=\; \frac{1}{3J}\sum_{j=1}^{J} s_j \;\in\; [0,1], \qquad s_j\in\{0,1,2,3\},\; J=8 $$ pa $R$ blizu jedan znači robusnu, a $R$ blizu nula ranjivu politiku. Indeks je heuristika, a ne mjera s teorijskim utemeljenjem, ali čini vezu između osam pitanja i ukupne presude prozirnom i ponovljivom i bez interaktivnog alata. Graf koji slijedi pretvara tih osam pitanja u jednostavan pokazatelj otpornosti politike, zbrajajući ocjene po svakoj dimenziji u ukupnu presudu od ranjive do robusne politike. Graf je interaktivan, pa klizači mijenjaju ocjenu svake od osam dimenzija, čime se vidi koje dimenzije najjače dižu ili spuštaju ukupnu otpornost. ::: {.content-visible when-format="html"} ```{ojs} //| echo: false viewof score_controls = Inputs.form({ q1: Inputs.range([0,3], {value: 2, step: 1, label: "1. Jasno definiran problem:"}), q2: Inputs.range([0,3], {value: 2, step: 1, label: "2. Uzrok problema prepoznat:"}), q3: Inputs.range([0,3], {value: 2, step: 1, label: "3. Država prikladan akter:"}), q4: Inputs.range([0,3], {value: 2, step: 1, label: "4. Instrument s malo distorzija:"}), q5: Inputs.range([0,3], {value: 2, step: 1, label: "5. Kapacitet za provedbu:"}), q6: Inputs.range([0,3], {value: 2, step: 1, label: "6. Dobitnici i gubitnici jasni:"}), q7: Inputs.range([0,3], {value: 2, step: 1, label: "7. Dugoročni fiskalni rizici:"}), q8: Inputs.range([0,3], {value: 2, step: 1, label: "8. Mjerenje i evaluacija:"}) }) ``` ```{ojs} //| echo: false score_vals = score_controls ``` ```{ojs} //| echo: false //| label: fig-test-neuspjeha //| fig-cap: "Interaktivni test državnog neuspjeha — što je politika slabija na pojedinoj dimenziji, to je veći rizik da zakaže u provedbi, a ukupna ocjena pokazuje gdje dizajn treba ojačati prije provedbe." //| fig-alt: "Horizontalni stupčasti dijagram s osam dimenzija kvalitete javne politike na osi y i ocjenom od 0 do 3 na osi x. Svaki stupac obojen je crveno (slabo), narančasto (umjereno) ili zeleno (snažno). Na vrhu grafikona prikazana je ukupna ocjena otpornosti politike u postocima uz tekstualnu procjenu razine rizika." { const c = score_vals; const dims = [ {q: "1. Problem", v: c.q1}, {q: "2. Uzrok", v: c.q2}, {q: "3. Akter", v: c.q3}, {q: "4. Instrument", v: c.q4}, {q: "5. Kapacitet", v: c.q5}, {q: "6. Raspodjela", v: c.q6}, {q: "7. Fiskalni rizik", v: c.q7}, {q: "8. Evaluacija", v: c.q8} ]; const total = dims.reduce((s, d) => s + d.v, 0); const pct = Math.round(total / 24 * 100); const col = (v) => v <= 1 ? "#C53030" : v === 2 ? "#C8942D" : "#1C7C54"; const verdict = pct >= 80 ? "robusna politika" : pct >= 55 ? "umjeren rizik neuspjeha" : "visok rizik neuspjeha"; return Plot.plot({ width: 720, height: 400, marginLeft: 132, marginRight: 30, marginTop: 56, marginBottom: 42, style: {fontSize: "12px", fontFamily: "Public Sans, system-ui, sans-serif", color: "#3A332D"}, x: {domain: [0, 3], label: "Ocjena dimenzije (0 = slabo, 3 = snažno) →", ticks: [0,1,2,3]}, y: {domain: dims.map(d => d.q), label: null}, marks: [ Plot.barX(dims, {x: "v", y: "q", fill: d => col(d.v), insetTop: 4, insetBottom: 4}), Plot.ruleX([0], {stroke: "#3A332D"}), Plot.text([`Ukupna otpornost: ${pct} % — ${verdict}`], {frameAnchor: "top", dy: -30, fontSize: 15, fontWeight: 700, fill: pct >= 80 ? "#1C7C54" : pct >= 55 ? "#C8942D" : "#C53030"}) ] }); } ``` **Što isprobati.** (1) Ostavite sve dimenzije na srednjoj ocjeni dva i ukupna otpornost stane oko granice umjerenog rizika, što pokazuje da prosječna politika nije automatski robusna. (2) Podignite 5. Kapacitet za provedbu i 8. Mjerenje i evaluacija na tri i pratite kako presuda klizne prema robusnoj politici, jer upravo provedba i evaluacija najviše dižu ukupnu ocjenu. (3) Sada spustite 1. Jasno definiran problem na nulu uz sve ostalo visoko i primijetite da otpornost pada brže nego što biste očekivali, jer politika s krivo definiranim problemom nosi rizik koliko god joj ostali elementi bili snažni. ::: ::: {.content-visible when-format="pdf"} ```{r} #| label: fig-test-neuspjeha-print #| echo: false #| fig-cap: "Interaktivni test državnog neuspjeha — što je politika slabija na pojedinoj dimenziji, to je veći rizik da zakaže u provedbi, a ukupna ocjena pokazuje gdje dizajn treba ojačati prije provedbe." #| fig-alt: "Horizontalni stupčasti dijagram s osam dimenzija kvalitete javne politike na osi y i ocjenom od 0 do 3 na osi x. Svaki stupac obojen je crveno (slabo), narančasto (umjereno) ili zeleno (snažno). Na vrhu grafikona prikazana je ukupna ocjena otpornosti politike u postocima uz tekstualnu procjenu razine rizika." #| fig-width: 7.2 #| fig-height: 4.0 # Statički PDF blizanac interaktivnog OJS grafa (zadane vrijednosti svih klizača = 2). source("R/setup.R") # Zadane ocjene osam dimenzija (svi klizači na 2; domena [0, 3], korak 1). dims <- data.frame( q = c("1. Problem", "2. Uzrok", "3. Akter", "4. Instrument", "5. Kapacitet", "6. Raspodjela", "7. Fiskalni rizik", "8. Evaluacija"), v = c(2, 2, 2, 2, 2, 2, 2, 2) # q1..q8, sve na zadanoj vrijednosti 2 ) # Os y zadržava redoslijed 1..8 odozgo prema dolje (kao u OJS-u). dims$q <- factor(dims$q, levels = rev(dims$q)) # Ukupna otpornost: total = sum(v), pct = round(total/24*100), presuda po pragovima. total <- sum(dims$v) # 16 pri zadanim vrijednostima pct <- round(total / 24 * 100) # round(16/24*100) = 67 verdict <- if (pct >= 80) "robusna politika" else if (pct >= 55) "umjeren rizik neuspjeha" else "visok rizik neuspjeha" # Boja stupca po ocjeni: <=1 crveno, ==2 narančasto, >=3 zeleno (literalni hex iz OJS marks). bar_col <- function(v) ifelse(v <= 1, "#262626", ifelse(v == 2, "#9A9A9A", "#5C5C5C")) # Boja naslovne ocjene po istom pragu kao u OJS-u. head_col <- if (pct >= 80) "#5C5C5C" else if (pct >= 55) "#9A9A9A" else "#262626" ggplot(dims, aes(x = v, y = q)) + geom_col(fill = bar_col(dims$v), width = 0.7) + geom_vline(xintercept = 0, color = "#1A1A1A", linewidth = 0.6) + annotate("text", x = 1.5, y = 8.7, label = sprintf("Ukupna otpornost: %d %% — %s", pct, verdict), hjust = 0.5, vjust = 0, fontface = "bold", size = 5, color = head_col) + scale_x_continuous(limits = c(0, 3), breaks = 0:3, expand = c(0, 0)) + coord_cartesian(ylim = c(0.5, 9.2), clip = "off") + labs(x = "Ocjena dimenzije (0 = slabo, 3 = snažno)", y = NULL) ``` ::: Takav pristup mijenja način razmišljanja o javnim politikama. Umjesto da se krene od instrumenta („treba uvesti subvenciju", „treba donijeti zakon", „treba osnovati agenciju"), analiza mora krenuti od problema, poticaja i institucionalnog konteksta. Loše javne politike često ne propadaju zato što nisu imale dobar cilj, nego zato što su podcijenile državne neuspjehe. ## Zaključno — ne protiv države, nego za bolju državu Analiza državnih neuspjeha nije argument protiv države. Ona je argument protiv naivnog pogleda na državu. Složena društva trebaju državu zbog javnih dobara, sigurnosti, infrastrukture, obrazovanja, zdravstva, socijalne zaštite, regulacije tržišta i stabilizacije gospodarstva. Ali sposobna država nije ona koja samo mnogo intervenira, nego ona koja zna kada intervenirati, kojim instrumentom, s kojim kapacitetom i uz kakvu odgovornost. Država je nužna za rješavanje mnogih društvenih problema, ali nije savršen instrument. Dizajn kvalitetnih javnih politika zahtijeva dvostruku svijest, svijest o tome gdje tržište zakazuje i svijest o tome gdje država može zakazati. Tu se nalazi i poveznica između klasične analize javnih politika, teorije javnog izbora i institucionalne ekonomike. Tržišni neuspjesi objašnjavaju zašto država ulazi u javne politike, javni izbor objašnjava zašto država može zakazati, a institucionalna i konstitucionalna ekonomika objašnjavaju kakva pravila i kapaciteti mogu smanjiti vjerojatnost tih neuspjeha. Upravo tu javni izbor dodaje i razlog zašto državni neuspjeh može biti teži od tržišnog koji ispravlja. Kada intervencija stvori umjetnu rentu, primjerice kvotu, dozvolu ili zaštićenu cijenu, oko nje se troše stvarni resursi na natjecanje i obranu povlastice, pa taj gubitak nije jednokratan nego se obnavlja sve dok renta postoji [@tullock1967], a njegovu mehaniku razrađujemo u poglavlju o interesnim skupinama. Puni društveni trošak takve mjere zato nije samo klasični mrtvi teret nego mu se pridodaje i dio rente koji se rasipa u natjecanju, $$ SC \;=\; \underbrace{DWL}_{\text{Harbergerov trokut}} \;+\; \underbrace{\theta\, R}_{\text{rasipanje rente},\;0<\theta\le 1} \;>\; DWL $$ gdje je $DWL$ mrtvi teret koji bi nastao i bez rente, $R$ vrijednost umjetno stvorene rente, a $\theta$ udio te rente koji se potroši u borbi za nju, od djelomičnog rasipanja do potpune disipacije pri $\theta=1$. Budući da je $\theta R$ uvijek pozitivan, puni društveni trošak $SC$ nadmašuje sam tržišni gubitak $DWL$ koji je mjera trebala ukloniti, što je i razlog zašto tržišni neuspjeh opravdava razmatranje intervencije, ali sam po sebi ne opravdava njezino provođenje. Cilj nije manje države pod svaku cijenu, niti više države kao automatsko rješenje. Cilj je **bolja država**, ona koja zna prepoznati problem, odabrati prikladan instrument, provesti politiku, mjeriti učinke, učiti iz pogrešaka i odgovorno koristiti javne resurse. ::: {.sazetak-panel} ## Sažetak Državni neuspjeh nastaje kad javna politika ne ostvari svoje ciljeve ili ih ostvari uz prevelike troškove i nepoželjne nuspojave, pa intervencija osmišljena da riješi problem može stvoriti novi. Izvori su mnogostruki, od informacijskih i kognitivnih ograničenja, preko poticaja političara, birokrata i interesnih skupina, do slabih kapaciteta i lošeg dizajna provedbe. Kratkoročnost, regulatorno zarobljavanje i lov na rentu pretvaraju te slabosti u trajne troškove za društvo. Pouka nije manje ni više države po svaku cijenu, nego bolja država, koja zna kada intervenirati, kojim instrumentom i uz kakvu odgovornost. Kako tu bolju državu izgraditi pitanje je reformskih pristupa kojima se okreću sljedeća poglavlja, počevši od novog javnog menadžmenta i njegova pokušaja da upravljanje učini učinkovitijim. ::: ::: {.callout-vjezba} Pretpostavite hipotetsko gospodarstvo u kojem nereguliran monopol na nekom tržištu stvara gubitak blagostanja procijenjen na 100 milijuna novčanih jedinica godišnje. Vlada razmatra intervenciju kojom bi regulirala cijene i nadzirala ponašanje monopolista. Procjene pokazuju da bi regulacija uklonila otprilike 70 milijuna gubitka, ali bi sama proizvela tri vrste troška, administrativni trošak regulatornog tijela od 15 milijuna, distorzijski trošak od 25 milijuna zbog slabijih poticaja monopolista za ulaganje i trošak usklađivanja na strani poduzeća od 20 milijuna. (a) Izračunajte neto učinak intervencije tako da od uklonjenog dijela tržišnog gubitka oduzmete zbroj triju troškova remedije. Utvrdite je li intervencija u ovom obliku neto korisna ili neto štetna i za koliki iznos. (b) Razvrstajte troškove koje ste zbrojili prema tipologiji iz ovog poglavlja. Objasnite koji od njih upućuje na instrumentalni neuspjeh, koji na birokratski neuspjeh kroz širenje procedura, a koji na regulatorni neuspjeh kroz prebacivanje tereta na cijene i kvalitetu. (c) Primijenite tri pitanja iz testa državnog neuspjeha, ono o izboru instrumenta s najmanje distorzija, ono o kapacitetu države za provedbu i ono o mjerenju rezultata i mogućnosti ukidanja. Procijenite na kojem bi pitanju ova intervencija najvjerojatnije pala. Objasnite zašto sama činjenica da tržišni neuspjeh postoji i da iznosi 100 milijuna ne dokazuje da je intervencija opravdana, nego se opravdanje pojavljuje tek kad korist remedije nadmaši njezin puni trošak. :::