Dva pogleda na birokraciju
Vodič kroz poglavlje
- Što o ulozi birokracije govori klasičan, weberovski pogled?
- Kako teorija javnog izbora objašnjava vlastite interese i poticaje birokrata?
- Zašto birokracija može težiti većim proračunima i širim nadležnostima?
- Po čemu se prepoznaje bolja birokracija i zašto cilj nije puko „rezanje” uprave?
Poglavlje o interesnim skupinama završilo je na savezu koji se najjasnije vidi u odnosu prema birokraciji, pa upravo nju sada stavljamo u središte. U raspravama o javnoj upravi postoje dva velika načina razumijevanja birokracije. Prvi je klasičan, weberovski pogled, prema kojem je birokracija nužan instrument moderne države, profesionalizacije vlasti i nepristrane provedbe javnih politika. Drugi je pogled teorije javnog izbora, prema kojem birokraciju ne treba promatrati samo kao neutralan mehanizam provedbe javnog interesa, nego i kao skup organizacija i pojedinaca koji imaju vlastite interese, poticaje i izvore moći.
Ta dva pogleda ne treba shvatiti kao potpuno suprotstavljene teorije. Weberovski pristup objašnjava zašto je birokracija bila važan civilizacijski napredak u odnosu na osobnu, patrimonijalnu i klijentelističku vlast. Teorija javnog izbora objašnjava zašto i profesionalna birokracija može stvarati neučinkovitosti, širiti vlastite nadležnosti i udaljiti se od interesa građana. Weber tako objašnjava zašto nam birokracija treba, a javni izbor zašto je moramo nadzirati.
Klasičan pogled na birokraciju najčešće se povezuje s Maxom Weberom i njegovom analizom racionalno-legalne vlasti. Weber je birokraciju promatrao kao organizacijski oblik moderne države, utemeljen na pravilima, hijerarhiji, stručnosti i formalnim ovlastima (Weber 1978.). Nasuprot tome, teorija javnog izbora, čiji su temelji povezani s radovima Jamesa Buchanana i Gordona Tullocka, polazi od pretpostavke da političari, birokrati i interesne skupine reagiraju na poticaje i vlastite interese, baš kao i akteri na tržištu (Buchanan i Tullock 1962.; Mueller 2003.). Buchanan je zato teoriju javnog izbora opisao kao „politiku bez romantike”, pristup koji politički sustav promatra bez idealizacije javnih aktera.
Buchanan, James M., i Gordon Tullock. 1962. The Calculus of Consent: Logical Foundations of Constitutional Democracy. University of Michigan Press.
Mueller, Dennis C. 2003. Public Choice III. Cambridge University Press.
Iz te napetosti poglavlje gradi svoju analizu. Pokazuje kako profesionalna, meritokratska služba nastaje i čemu služi, a zatim, alatima asimetrije informacija i principal–agent problema, objašnjava zašto i takva birokracija teži širenju proračuna i nadležnosti te kako je upliće mreža interesa. Zaključak nije poziv na manje uprave, nego na bolju.
Klasičan, weberovski pogled
Klasičan pogled na birokraciju polazi od ideje da moderna država ne može funkcionirati bez profesionalne administracije. Kako društva postaju složenija, ne mogu se više oslanjati na osobne odnose, običaje, lojalnost vladaru ili diskrecijske odluke pojedinaca. Moderna država mora upravljati porezima, sudovima, vojskom, obrazovanjem, infrastrukturom, javnim zdravljem, socijalnim sustavom i regulatornim institucijama. Za takve funkcije potrebna je organizacija koja je stabilna, predvidiva, stručna i relativno neovisna o osobnim interesima pojedinaca. Upravo to Max Weber opisuje kao weberovsku birokraciju, profesionalnu upravu utemeljenu na racionalno-legalnoj vlasti.
Definicija 1 Weberovska birokracija je model profesionalne državne uprave koji Max Weber definira kroz racionalno-legalnu vlast, u kojoj su nadležnosti, postupci i odgovornosti uređeni formalnim pravilima, a ne osobnom lojalnošću, čime se jamče predvidivost, jednakost pred pravilima i kontinuitet države (Weber 1978.).
Weber, Max. 1978. Economy and Society: An Outline of Interpretive Sociology. Uredio Guenther Roth i Claus Wittich. University of California Press.
Weber birokraciju povezuje s pojmom racionalno-legalne vlasti. „Legalna” je zato što se temelji na zakonima i formalnim pravilima, a „racionalna” zato što su nadležnosti, postupci i odgovornosti organizirani prema unaprijed određenim kriterijima. Službenik ne odlučuje prema osobnom dojmu, simpatiji ili političkoj lojalnosti, nego prema propisanoj proceduri. U idealnom slučaju, građanin može očekivati da će njegov predmet biti riješen na isti način neovisno o tome poznaje li službenika, kojoj političkoj stranci pripada ili kakav društveni status ima.
Takva birokracija ima snažnu modernizacijsku funkciju. Ona omogućuje predvidivost, jednakost pred pravilima i kontinuitet države. Moderna država ne može funkcionirati ako se porezi prikupljaju proizvoljno, ako se dozvole izdaju prema poznanstvima, ako se javna sredstva raspodjeljuju bez kriterija ili ako se propisi različito primjenjuju na različite skupine. Upravo zato Weberov model naglašava formalnost, hijerarhiju, pisana pravila, dokumentaciju, stručnost i jasnu podjelu nadležnosti.
Jedno od središnjih obilježja Weberove birokracije jest hijerarhijska organizacija. Svaki službenik ima nadređenog, svaka odluka može se pratiti kroz organizacijsku strukturu, a odgovornost je formalno raspoređena. Drugo važno obilježje jest stručna podjela rada. Moderna država obavlja složene funkcije koje zahtijevaju specijalizirano znanje, pa se službenici biraju prema kvalifikacijama, a ne prema osobnoj lojalnosti. Treće obilježje jest formalizirana procedura, prema kojoj se odluke moraju donositi prema pravilima i ostavljati pisani trag, što omogućuje nadzor, žalbu, reviziju i odgovornost.
Prednost ovog modela je jasna. On stvara sustav koji je predvidiv i manje podložan arbitrarnosti. U literaturi o razvoju institucija upravo se profesionalna i meritokratska birokracija često ističe kao jedan od važnih preduvjeta državnog kapaciteta i dugoročnog gospodarskog razvoja (Evans i Rauch 1999.).
Međutim, slabost Weberova modela proizlazi iz iste logike koja mu daje snagu. Pravila koja štite od samovolje mogu postati pretjerano kruta. Hijerarhija koja osigurava odgovornost može usporiti odlučivanje. Formalni postupci koji osiguravaju jednak tretman mogu postati sami sebi svrha. Tada nastaje ono što se u svakodnevnom govoru najčešće naziva „birokracijom” u negativnom smislu, gomila obrazaca, potvrda, čekanja, procedura i formalnosti koje građanima i poduzećima otežavaju život.
Weberov model štiti od kaosa, klijentelizma i privatizacije javne vlasti, ali može stvoriti administrativnu ukočenost. Zato je važno razlikovati Weberov idealni tip birokracije od loše birokratske prakse. Problem nastaje kada se sredstva pretvore u cilj, kada pravila više ne služe javnom interesu, nego javni interes postaje podređen pravilima.
U klasičnoj javnoj upravi važna je i ideja razdvajanja politike i administracije, koja se često povezuje s Woodrowom Wilsonom (Wilson 1887.). Osnovna je ideja da političari i javna uprava imaju različite uloge. Političari trebaju određivati vrijednosne ciljeve poput toga što društvo želi postići, koje javne usluge želi financirati i kakvu razinu poreza prihvaća. Javna uprava trebala bi te odluke stručno, zakonito i nepristrano provoditi. Prema ovom modelu, politika odgovara na pitanje „što treba učiniti?“, a administracija na pitanje „kako to provesti?”.
Wilson, Woodrow. 1887. „The Study of Administration“. Political Science Quarterly 2 (2): 197–222. https://doi.org/10.2307/2139277.
Ovaj model ima važnu normativnu funkciju jer štiti javnu upravu od pretjerane politizacije. Ako se svaka promjena vlasti pretvori u potpunu zamjenu administracije, država gubi kontinuitet, stručnost i institucionalno pamćenje. Međutim, u praksi je granica između politike i administracije često nejasna. Birokrati ne provode samo odluke, nego ih često i oblikuju jer pripremaju nacrte zakona, pišu pravilnike, izrađuju strategije, predlažu proračunske alokacije, definiraju kriterije natječaja i tumače propise. Tko definira kriterije, rokove, procedure i iznimke, taj često utječe i na raspodjelu koristi i troškova.
Meritokratska državna služba
Uz Weberovu hijerarhijsku birokraciju i razdvajanje politike od uprave, klasičnu sliku zaokružuje i model meritokratske državne službe. Prema tom modelu, zapošljavanje, napredovanje i nagrađivanje u javnoj upravi trebaju se temeljiti na sposobnostima, znanju, iskustvu i rezultatima, a ne na političkoj lojalnosti, obiteljskim vezama ili klijentelističkim mrežama. Meritokratski model nastaje kao odgovor na sustave u kojima je javna uprava bila politički plijen, sustave u kojima pobjednici izbora dijele radna mjesta svojim pristašama, što vodi slaboj profesionalnosti, čestim kadrovskim promjenama i niskoj kvaliteti javnih usluga.
Empirijska literatura pokazuje da su meritokratsko zapošljavanje i karijerna stabilnost povezani s boljom kvalitetom birokracije i višom razinom državnog kapaciteta (Evans i Rauch 1999.). Država koja ne može kvalitetno provoditi vlastite odluke teško može voditi uspješnu industrijsku, obrazovnu, poreznu ili socijalnu politiku. Ipak, i meritokratski model ima slabosti. Formalni kriteriji mogu postati sami sebi svrha, karijerna sigurnost bez odgovornosti za rezultate može oslabiti poticaje, a profesionalna služba može razviti zatvorenost prema novim ljudima i idejama. Zato suvremeni model mora kombinirati tri elementa, zaštitu od politizacije, profesionalno zapošljavanje i odgovornost za rezultate.
Pretpostavka da kvaliteta birokracije utječe na razvoj nije samo teorijska. Evans i Rauch usporedili su strukturu državne službe u tridesetak zemalja u razvoju i pokazali da su zemlje s meritokratskim zapošljavanjem i predvidljivim karijernim napredovanjem ostvarile sustavno viši gospodarski rast u razdoblju od 1970. do 1990. (Evans i Rauch 1999.). Učinak je ostao i nakon kontrole za početnu razinu dohotka i ljudski kapital, što upućuje na to da „weberijanska” struktura uprave nije samo posljedica razvoja, nego i jedan od njegovih uzroka. Birokracija se tako pokazuje kao mjerljiv čimbenik državnog kapaciteta, a ne tek administrativni trošak.
Evans, Peter, i James E. Rauch. 1999. „Bureaucracy and Growth: A Cross-National Analysis of the Effects of ‚Weberian‘ State Structures on Economic Growth“. American Sociological Review 64 (5): 748–65. https://doi.org/10.2307/2657374.
Pogled teorije javnog izbora
Teorija javnog izbora polazi iz drugačije perspektive. Ona ne odbacuje potrebu za državom, ali odbacuje pretpostavku da država automatski djeluje u javnom interesu. U središtu analize nisu samo formalne funkcije države, nego ponašanje konkretnih aktera, političara, birokrata, birača, interesnih skupina i regulatora.
Za teoriju javnog izbora ključno je pitanje poticaja. Ako političari žele reizbor, birači žele koristi, interesne skupine žele povlastice, a birokrati žele veće proračune i veću institucionalnu važnost, tada javne politike ne možemo razumjeti samo kroz pojam javnog interesa. Moramo analizirati tko dobiva, tko plaća, tko ima informacije, tko kontrolira provedbu i tko ima poticaj za promjenu ili očuvanje postojećeg stanja.
Najpoznatiji model birokracije u teoriji javnog izbora razvio je William A. Niskanen (Niskanen 1971.). Niskanenov model postavlja jednostavno, ali vrlo utjecajno pitanje o tome što birokrati zapravo maksimiziraju.
Definicija 2 Niskanenov model tvrdi da birokrati, suočeni s monopolskim položajem i informacijskom prednošću pred političko-proračunskim nadzornicima, maksimiziraju veličinu proračuna institucije jer veći proračun donosi veću plaću, status i autonomiju, što rezultira sustavno nadoptimalnom potrošnjom (Niskanen 1971.).
Privatno poduzeće nastoji ostvariti što veću dobit, suočava se s konkurencijom i mora paziti na odnos troškova, cijena i potražnje. Javna birokracija nalazi se u bitno drugačijoj situaciji. Ona najčešće ne prodaje uslugu izravno korisnicima po tržišnoj cijeni i najčešće nema konkurenta kojemu građani mogu prijeći. Budući da joj uspjeh nije moguće mjeriti dobiti, kao mjerilo organizacijskog uspjeha preostaje veličina proračuna.
Tu logiku možemo zapisati i formalno. Ako s \(B(Q)\) označimo ukupnu korist koju usluga donosi društvu, a s \(C(Q)\) ukupni trošak njezine proizvodnje, birokrat ne bira razinu \(Q\) koja maksimizira neto korist \(B(Q)-C(Q)\) niti, kao poduzeće, dobit, nego sirovu veličinu proračuna,
\[ \max_{Q}\; B(Q) \quad \text{uz ograničenje} \quad B(Q) \ge C(Q), \]
pri čemu ga jedino ograničava to da sponzor ne smije ostati na gubitku (Niskanen 1971.). Intuicija je važna jer pokazuje da prekomjerna potrošnja nije pogreška u računu, nego ishod posve drugačijeg cilja. Sve dok ukupna korist tek pokriva ukupni trošak, birokrat ima razlog gurati uslugu dalje, pa ograničenje \(B(Q) \ge C(Q)\) u ravnoteži postaje vezujuće i prelazi u jednakost \(B(Q)=C(Q)\).
Razlog je intuitivan. Veći proračun za javnu instituciju često znači više zaposlenih, više organizacijskih jedinica, veću plaću na višim upravljačkim razinama, veći status, više ovlasti, veću autonomiju i veću političku važnost. Zato je za birokrata proračun više od knjigovodstvene kategorije, on je izvor organizacijske moći.
Graf koji slijedi prikazuje granu korist i granični trošak javne usluge te uspoređuje društveno učinkovitu razinu Q* s Niskanenovom razinom Qₙ na kojoj birokracija širi uslugu sve dok je ukupna korist tek pokriva. Graf je interaktivan, pa klizači mijenjaju granični trošak i nagib granične koristi, čime se vidi kako se jaz prekomjerne potrošnje između Q* i Qₙ širi ili sužava.
Što isprobati. (1) Pri početnim vrijednostima usporedite učinkovitu razinu Q* s Niskanenovom razinom Qₙ i uočite da birokracija širi uslugu sve dok ukupna korist tek pokriva ukupni trošak, daleko iznad točke u kojoj se izjednačuju granična korist i granični trošak. (2) Podignite klizač Granični trošak (MC) i pratite kako se obje okomice pomiču ulijevo, no crveno područje prekomjerne potrošnje između Q* i Qₙ tvrdoglavo opstaje. (3) Smanjite klizač Nagib granične koristi (b) prema 0,4 da krivulja postane položita i vidite kako se obje količine i sam jaz između njih dramatično rastežu, jer plići pad granične koristi birokraciji ostavlja više prostora za prenapuhani proračun.
Niskanenov model počiva na tri ključna elementa. Prvo, birokracija često ima monopol nad pružanjem određene javne usluge. Drugo, birokracija ima informacijsku prednost jer zna koliko program stvarno košta, gdje postoje rezerve učinkovitosti i koliko bi se moglo uštedjeti. Treće, političari i ministarstvo financija često ne mogu savršeno provjeriti informacije koje im birokracija dostavlja. Zbog toga birokracija može tražiti veći proračun od društveno optimalnog.
Mehanizam kojim birokracija postiže taj veći proračun krije se u obliku ponude. Umjesto da sponzoru dopusti kupnju usluge jedinicu po jedinicu, uz mogućnost da stane ondje gdje se granična korist izjednači s graničnim troškom, birokracija nudi cijeli paket usluge po jednoj ukupnoj cijeni, po načelu uzmi ili ostavi. Budući da ministarstvo financija tu ponudu ne može lako rastaviti na dijelove ni usporediti s jeftinijom alternativom, prisiljeno je vagati samo cjelinu, pa pristaje sve dok ukupna korist tek pokriva ukupni trošak. Tako birokracija prisvaja gotovo cijeli višak koji bi inače pripao društvu i gura uslugu do točke koja, uz pravocrtnu potražnju i ravnomjeran trošak, leži otprilike dvostruko iznad učinkovite razine, što je upravo jaz koji prikazuje gornji graf (Niskanen 1971.).
Niskanen, William A. 1971. Bureaucracy and Representative Government. Aldine-Atherton.
Suprotnost dviju logika može se vidjeti i u jednom retku. Društveno učinkovita razina \(Q^{*}\) izjednačuje graničnu korist i granični trošak, dok Niskanenova razina \(Q_{n}\) izjednačuje ukupnu korist i ukupni trošak,
\[ \underbrace{B'(Q^{*}) = C'(Q^{*})}_{\text{učinkovito}} \qquad \text{vs.} \qquad \underbrace{B(Q_{n}) = C(Q_{n})}_{\text{Niskanen}} \;\overset{B'=a-bQ,\;C'=c}{\Longrightarrow}\; Q_{n} = 2\,Q^{*}. \]
Faktor dva nije opća istina, nego vrijedi upravo uz pravocrtnu graničnu korist \(B'=a-bQ\) i konstantni granični trošak \(C'=c\), što su pretpostavke ugrađene i u gornji graf. Tada je iz \(B'=C'\) učinkovita razina \(Q^{*}=(a-c)/b\), a iz uvjeta \(B(Q_{n})=C(Q_{n})\) slijedi \(Q_{n}=2(a-c)/b=2\,Q^{*}\). Intuitivno, jer granična korist pada pravocrtno, ono što sponzor izgubi kada usluga prijeđe \(Q^{*}\) točno se poništava s viškom prikupljenim ispod \(Q^{*}\) tek pri dvostrukoj količini, pa birokracija uspijeva nametnuti upravo \(Q_{n}\).
Birokratsko širenje ne mora biti posljedica korupcije ili zle namjere. Ono može biti sasvim racionalno ponašanje unutar sustava u kojem se uspjeh institucije mjeri veličinom proračuna, brojem zaposlenih i širinom nadležnosti. U kasnijim raspravama model je kritiziran kao previše pojednostavljen, jer nisu svi birokrati jednako motivirani proračunom. Neki žele miran posao, neki stručni ugled, a neki doista žele poboljšati javnu uslugu. Breton i Wintrobe upozorili su da su interesi unutar birokracije heterogeni, pri čemu viši službenici teže moći i prestižu, a niži sigurnosti radnoga mjesta, pa maksimizacija proračuna ne mora biti zajednički cilj svih razina (Breton i Wintrobe 1975.).
Breton, Albert, i Ronald Wintrobe. 1975. „The Equilibrium Size of a Budget-Maximizing Bureau: A Note on Niskanen’s Theory of Bureaucracy“. Journal of Political Economy 83 (1): 195–207. https://doi.org/10.1086/260311.
Tu heterogenost motiva formalizirali su Migué i Bélanger uvođenjem diskrecijskog proračuna. Umjesto da birokrat mari samo za veličinu usluge, on vrednuje i razliku između odobrenog proračuna i najmanjeg troška kojim bi se usluga mogla proizvesti, pa njegovu korisnu funkciju zapisujemo kao
\[ \max_{Q}\; U\big(Q,\,D\big), \qquad D = B(Q) - C(Q), \qquad U_Q>0,\; U_D>0, \]
gdje je \(D\) diskrecijski višak (Migué i Bélanger 1974.). Intuicija je da se dio prisvojenog viška ne mora pretočiti u veću uslugu, nego može ostati kao organizacijska udobnost, prostraniji uredi, brojnije osoblje ili manji napor. Niskanenov je čisti slučaj rubni jer nastaje kada korist ovisi samo o \(Q\), dok Dunleavyev viši birokrat, kojemu je stalo do ugleda više nego do veličine, vrednuje upravo \(D\). Tako jedna jednadžba povezuje sve tri slike birokrata.
Migué, Jean-Luc, i Gérard Bélanger. 1974. „Toward a General Theory of Managerial Discretion“. Public Choice 17 (1): 27–47. https://doi.org/10.1007/BF01718995.
Iz te kritike izrastao je drugačiji model. Dunleavy je tvrdio da viši birokrati ne maksimiziraju veličinu proračuna, nego vlastiti utjecaj i kontrolu nad politikom, pa radije biraju male, prestižne i politički blizu smještene agencije nego velike operativne službe (Dunleavy 1991.).
Definicija 3 Bureau-shaping je strategija Dunleavyeve teorije prema kojoj viši birokrati ne maksimiziraju veličinu proračuna (kao u Niskanenovu modelu), nego oblik i tip organizacije, pa preferiraju male, politički utjecajne i visokoprestižne agencije pred velikima, rutinskim i operativnim, jer im to donosi veći osobni ugled uz manji upravljački trud (Dunleavy 1991.).
Dunleavy, Patrick. 1991. Democracy, Bureaucracy and Public Choice. Harvester Wheatsheaf.
Ipak, Niskanenov model ostaje važan jer jasno pokazuje da se proračunski proces ne može razumjeti samo kao tehničko određivanje potrebnih sredstava. Ako želimo učinkovitu državu, nije dovoljno pitati koliko novca neka institucija traži. Treba pitati koje rezultate proizvodi, koliko ti rezultati koštaju, postoje li jeftiniji načini provedbe i tko neovisno provjerava informacije koje institucija iznosi.
Niskanenova logika vidljiva je u načinu na koji javne agencije pregovaraju o proračunu. Ondje gdje agencija ima monopol nad uslugom i bolje informacije od ministarstva financija, sustavno traži više sredstava nego što bi bilo društveno optimalno, a uštede rijetko nudi sama. Reforme u nizu zemalja OECD-a pokušale su taj poticaj obrnuti uvođenjem proračuna prema rezultatima, vanjskih revizija i gornjih granica troška unutar kojih agencija sama mora pronaći učinkovitije rješenje. Iskustvo pokazuje da takvi mehanizmi smanjuju, ali ne uklanjaju pritisak na rast proračuna jer informacijska prednost i dalje ostaje na strani agencije.1
1 Daljnje čitanje: Niskanen (1971), Bureaucracy and Representative Government; Curristine (2005), Performance Information in the Budget Process (OECD Journal on Budgeting).
Asimetrija informacija i principal–agent problem
Niskanen i Dunleavy gledaju birokraciju izvana, kao tijelo koje pregovara o proračunu. No mnogi se njezini problemi vide tek kad uđemo u sam odnos delegiranja, u kojem jedna strana radi za drugu, a ne može je se savršeno nadzirati. Taj se odnos u ekonomiji naziva principal–agent problemom.
Definicija 4 Principal–agent problem nastaje kada principal (onaj koji delegira zadatak) ne može savršeno nadzirati agenta (onoga koji ga izvršava) jer agent ima vlastite ciljeve i bolje informacije o svom ponašanju; u javnoj upravi taj problem multiplicira se kroz višestruke razine delegiranja od građana do pojedinih službenika.
U javnom sektoru taj je problem posebno složen jer postoji više razina delegiranja. Građani su krajnji principal jer financiraju državu porezima i daju joj legitimnost putem izbora. Političari su agenti građana, ali zatim postaju principali birokraciji jer joj delegiraju provedbu javnih politika. Birokracija je agent političara, ali i sama delegira poslove javnim ustanovama, agencijama, lokalnim tijelima i pojedinačnim službenicima.
Na svakoj razini pojavljuju se dva problema. Prvi je skrivena informacija, jer agent zna više od principala. Drugi je skriveno djelovanje, jer principal ne može savršeno promatrati koliko se agent trudi i slijedi li stvarno zadane ciljeve. Ovaj model pomaže razumjeti zašto javne institucije ponekad mogu izbjegavati odgovornost. Budući da je lanac odgovornosti dugačak, odgovornost se može raspršiti.
Upravo zato što se odgovornost u tom lancu lako rasprši, postaje važno razlikovati ono što institucija ulaže, ono što neposredno proizvodi i ono što stvarno mijenja u društvu. Ta tri pojma, input, output i ishod, lako se brkaju, a razlika među njima odlučuje hoće li se uspjeh institucije mjeriti onime što je važno ili onime što je lako prebrojati.
Definicija 5 Input je resurs koji se ulaže (novac, osoblje, oprema); output je mjerljivi neposredni učinak institucije (broj predmeta, sati usluge); ishod (outcome) je stvarna promjena u stanju društva koju politika želi postići. Birokracija tipično lakše izvještava o inputima i outputima nego o ishodima jer su oni teže mjerljivi i pod manjom njezinom kontrolom.
Birokracija često lakše prikazuje inpute i outpute nego ishode, pa su transparentnost, revizija, evaluacija i otvoreni podaci ključni jer smanjuju informacijsku prednost agenta. No samo mjerenje nije dovoljno, jer loše dizajnirani pokazatelji mogu potaknuti pogrešno ponašanje. Ako se škola vrednuje samo po broju prolazaka, može snižavati kriterije, a ako se sud vrednuje samo po broju riješenih predmeta, može se zanemariti kvaliteta presuda.
Zašto su jaki poticaji u javnom sektoru često neoptimalni pokazuje minimalni model linearnog ugovora. Neka je nagrada \(w=\alpha+\beta\,y\) vezana uz izmjereni ishod \(y=e+\varepsilon\), gdje je \(e\) napor, a \(\varepsilon\sim(0,\sigma^{2})\) šum mjerenja. Agent nesklon riziku bira napor maksimizirajući ekvivalent sigurnosti, \(\max_{e}\;\alpha+\beta e-\tfrac{1}{2}c\,e^{2}-\tfrac{1}{2}\rho\,\beta^{2}\sigma^{2}\), što daje optimalnu osjetljivost nagrade
\[\beta^{*}=\frac{1}{1+\rho\,c\,\sigma^{2}},\]
gdje je \(c\) trošak napora, a \(\rho\) averzija prema riziku (Laffont i Martimort 2002.). Što je ishod slabije mjerljiv (veći \(\sigma^{2}\)), to optimalni \(\beta^{*}\) pada prema nuli, pa kada birokracija lako broji predmete, ali teško mjeri stvarni ishod, vezivanje plaće uz takav pokazatelj kažnjava agenta za čisti šum i zato se isplati slabije nego u privatnom sektoru.
Laffont, Jean-Jacques, i David Martimort. 2002. The Theory of Incentives: The Principal-Agent Model. Princeton University Press.
Lipsky, Michael. 1980. Street-Level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Services. Russell Sage Foundation.
Lanac delegiranja završava tek na samome dnu, kod službenika koji su u neposrednom dodiru s građanima, i upravo se ondje politika pretvara u stvarnost. Michael Lipsky pokazao je da socijalni radnici, policajci, učitelji i šalterski službenici neizbježno raspolažu diskrecijom jer rade pod kroničnim preopterećenjem, s previše predmeta, premalo vremena i nejasnim ciljevima (Lipsky 1980.). Da bi uopće obavili posao, razvijaju rutine snalaženja, od racioniranja usluge i pojednostavljivanja postupaka do prešutnog biranja lakših slučajeva, a zbroj tih svakodnevnih sitnih odluka postaje stvarna javna politika, često različita od one koju je zakonodavac napisao. To je posljednja i najslabije vidljiva karika u lancu skrivenog djelovanja, pa objašnjava zašto se izobličenja koja pokazatelji izazivaju ne događaju samo na razini agencije, nego i za svakim pojedinim šalterom.
Isti se lanac delegiranja danas mijenja kada se na njegovo dno, umjesto službenika sa šaltera, sve češće postavlja algoritam. Kada o dodjeli prava, bodovanju rizika ili redoslijedu obrade predmeta odlučuje automatizirani sustav, problem skrivenog djelovanja ne nestaje, nego mijenja oblik. Diskrecija pojedinog službenika zamjenjuje se dosljednošću stroja, ali se istodobno gubi mogućnost da se od agenta zatraži obrazloženje jer logika modela često nije čitljiva ni onima koji su ga naručili. Tako nastaje nova asimetrija informacija u kojoj prednost ne drži službenik, nego sam sustav i oni koji ga projektiraju, a tradicionalni nadzorni mehanizmi, revizija i ocjena rada osmišljeni za ljudske agente, na nju slabo djeluju (Margetts i Dunleavy 2013.). Kako oblikovati odgovornost u takvoj, digitaliziranoj upravi pitanje je kojim se bavimo u poglavlju o novom upravljanju.
Margetts, Helen, i Patrick Dunleavy. 2013. „The Second Wave of Digital-Era Governance: A Quasi-Paradigm for Government on the Web“. Philosophical Transactions of the Royal Society A 371 (1987): 20120382. https://doi.org/10.1098/rsta.2012.0382.
Birokracija u mreži interesa
Niskanenov i principal–agent model gledaju birokraciju kao tijelo koje pregovara o vlastitim resursima. No birokracija je istodobno i čvor kroz koji druge skupine ostvaruju svoje interese, jer ona izrađuje pravila, dodjeljuje dozvole, piše natječaje i tumači uvjete. Tri srodna mehanizma, čiji puni razvoj pripada drugim poglavljima, ovdje se susreću upravo u administraciji.
Prvi je rentijerstvo, proces u kojemu pojedinci i organizirane skupine nastoje ostvariti dobit putem administrativnih povlastica umjesto stvaranjem vrijednosti. Mehaniku rentijerstva i njezine empirijske razmjere izlažemo u cijelosti u poglavlju o interesnim skupinama. Ovdje je dovoljno primijetiti da interesne skupine lobiraju i prema administraciji, a ne samo prema političarima, pa se stvarna borba za rentu ponekad ne vodi u parlamentu, nego u pravilniku, kriteriju natječaja ili tehničkom standardu (Tullock 1967.; Krueger 1974.).
Tullock, Gordon. 1967. „The Welfare Costs of Tariffs, Monopolies, and Theft“. Western Economic Journal 5 (3): 224–32. https://doi.org/10.1111/j.1465-7295.1967.tb01923.x.
Krueger, Anne O. 1974. „The Political Economy of the Rent-Seeking Society“. American Economic Review 64 (3): 291–303.
S rentijerstvom je usko povezan koncept „željeznog trokuta” (iron triangle). Dok rentijerstvo objašnjava zašto pojedine skupine traže posebne koristi, željezni trokut objašnjava kako se takve koristi dugoročno održavaju kroz stabilan odnos između političara, birokracije i interesnih skupina.
U mnogim područjima politike djeluju konkretni akteri s jasno definiranim interesima. Političari žele političku podršku i glasove. Birokracija želi stabilan ili rastući proračun i širenje nadležnosti. Interesne skupine žele subvencije, regulativnu zaštitu ili javne ugovore. U takvom odnosu svaka strana može dobiti nešto za sebe, pa se odnos naziva „željeznim” jer jednom kada se uspostavi postaje vrlo stabilan i otporan na promjene.
Ovaj model pomaže objasniti zašto se mnogi javni programi teško ukidaju. Čak i ako ekonomska analiza pokaže da subvencija više nije učinkovita, svaka od triju strana ima razlog protiviti se njezinu ukidanju. U tom smislu željezni trokut predstavlja jedan od mehanizama državnog neuspjeha. Mjera koja je možda bila opravdana u početku može postati trajni program koji se teško mijenja, čak i kada se okolnosti promijene. Zato je za analizu javnih politika važno pitati ne samo koji je formalni cilj programa, nego i tko ga brani, tko od njega ima koristi i koja institucija živi od njegove provedbe.
Srodan fenomen jest regulatorno zarobljavanje, u kojemu regulator osnovan radi zaštite javnog interesa postupno počne djelovati u interesu sektora koji nadzire (Stigler 1971.). Njegove mehanizme razrađujemo u poglavlju o interesnim skupinama, koje je i prirodni dom te analize. Za birokraciju je ovdje ključna pouka drukčija jer nije dovoljno osnovati neovisnog regulatora, nego je potrebno oblikovati sustav poticaja koji dugoročno otežava zarobljavanje kroz transparentne odluke, objavu podataka i sprječavanje sukoba interesa. Slično tome, birokracija nije imuna ni na politički proračunski ciklus, tendenciju da vlada povećava rashode uoči izbora, a fiskalnu prilagodbu odgađa na razdoblje nakon njih (Nordhaus 1975.). Uloga birokracije ovdje je ambivalentna jer profesionalna administracija u ministarstvu financija i fiskalnim vijećima može djelovati kao institucionalni stabilizator koji upozorava na dugoročne troškove, ali birokracija može imati i interes podržati rast potrošnje jer joj donosi više resursa i ovlasti. Upravo zato fiskalna pravila i neovisna fiskalna vijeća, koja razrađujemo u poglavlju o ustavnoj ekonomici, postoje da bi smanjila taj pritisak i povećala vidljivost budućih troškova.
Stigler, George J. 1971. „The Theory of Economic Regulation“. Bell Journal of Economics and Management Science 2 (1): 3–21. https://doi.org/10.2307/3003160.
Nordhaus, William D. 1975. „The Political Business Cycle“. Review of Economic Studies 42 (2): 169–90. https://doi.org/10.2307/2296528.
Cilj nije manje birokracije, nego bolja birokracija
Rasprava o birokraciji često se pojednostavljuje na pitanje treba li država imati „više” ili „manje” administracije. Ključni problem nije sama veličina birokracije, nego njezina kvaliteta, učinkovitost i odgovornost. Moderna država ne može funkcionirati bez profesionalne javne uprave. Netko mora prikupljati poreze, provoditi zakone, organizirati javne usluge, nadzirati tržišta, upravljati krizama i osiguravati kontinuitet države neovisno o promjenama političke vlasti.
Prije nego što napustimo pitanje veličine, vrijedi vidjeti kolika je hrvatska javna uprava u usporedbi s drugima. Mjereno udjelom zaposlenih u općoj državi u ukupnoj zaposlenosti, Hrvatska je iznad prosjeka OECD-a i bliže nordijskim zemljama nego onima s malom upravom poput Njemačke ili Japana. Sama brojka zato ne potvrđuje uobičajenu sliku o premaloj državi, nego pomiče pitanje s veličine na to što ta uprava isporučuje.
Slika potvrđuje da Hrvatska s udjelom od 22,8 % stoji iznad prosjeka OECD-a i bliže nordijskoj razini nego zemljama s malom upravom. Po veličini, dakle, hrvatska uprava nije problem koji bi se rješavao pukim smanjenjem. Mjerilo koje stvarno odlučuje nije broj zaposlenih, nego ono na što su upozorili Evans i Rauch, jest li ta uprava meritokratski ustrojena i sposobna svoje odluke pretvoriti u predvidivu provedbu, odnosno raspolaže li državnim kapacitetom. Upravo zato i reforme o kojima govorimo u posljednjem dijelu knjige ne bi trebale ciljati na rezanje administracije, nego na podizanje njezine kvalitete, što je i središnja teza ovog poglavlja da cilj nije manje birokracije, nego bolja.
Klasičan, weberovski pogled podsjeća nas da je birokracija važan civilizacijski napredak. Ona štiti građane od samovolje, klijentelizma i nejednakog tretmana. S druge strane, teorija javnog izbora upozorava da birokraciju ne smijemo idealizirati jer javne institucije djeluju unutar sustava poticaja i mogu težiti većim proračunima, širim nadležnostima i očuvanju vlastitog statusa.
Dobra javna uprava zato mora spojiti profesionalnost i odgovornost. Mora biti dovoljno stabilna da ne postane politički plijen, ali dovoljno otvorena da ne postane samodovoljna. Mora poštovati pravila, ali ne smije zaboraviti rezultate. Zato cilj reformi ne bi trebao biti jednostavno „rezanje birokracije”, nego stvaranje bolje birokracije, stručne, digitalizirane, dostupne, brze, transparentne i usmjerene prema građanima.
Ta dva pogleda zato nisu suparnici između kojih biramo, nego dvije provjere koje birokracija mora istodobno proći. Weberovska pitanja glase je li uprava zaštićena od samovolje, počiva li na pravilima i stručnosti te jamči li građaninu jednak tretman. Pitanja teorije javnog izbora glase čije interese institucija zapravo slijedi, tko nadzire njezinu informacijsku prednost i mjeri li se njezin uspjeh ishodima ili tek veličinom proračuna. Uprava koja prođe samo prvi niz pitanja može biti pravična, ali skupa i spora. Uprava koja prođe samo drugi može biti jeftina, ali podložna zarobljavanju. Tek institucija koja izdrži obje provjere ostvaruje ono što teorija naziva državnim kapacitetom, sposobnost države da svoje odluke pretvori u djelotvornu i predvidivu provedbu.
Sažetak
Birokraciju je korisno gledati kroz dva pogleda koja se nadopunjuju. Weberovski pogled objašnjava zašto je profesionalna javna uprava civilizacijski napredak koji štiti građane od samovolje, klijentelizma i nejednakog tretmana. Teorija javnog izbora podsjeća da i takva uprava djeluje unutar sustava poticaja te može težiti većim proračunima, širim nadležnostima i očuvanju vlastitog statusa. Ključno pitanje zato nije veličina, nego kvaliteta, pa dobra javna uprava spaja profesionalnost i odgovornost, a cilj reforme nije puko rezanje, nego stvaranje bolje birokracije. I najbolja uprava pritom djeluje tek onoliko koliko joj dopuštaju pravila igre unutar kojih radi, pa analiza odavde prelazi s pojedinih aktera na same institucije koje njihovo ponašanje oblikuju.
Otvorite interaktivni graf iznad i postavite nagib granične koristi na vrijednost 1 te granični trošak na vrijednost 3. Time dobivate birokraciju čija je granična korist društvu opisana izrazom MB = 10 − Q, dok je granični trošak svake dodatne jedinice usluge stalan i iznosi 3.
Izračunajte društveno učinkovitu količinu Q* na kojoj se izjednačuju granična korist i granični trošak. Zatim izračunajte ukupnu korist i ukupni trošak na toj razini, pri čemu ukupnu korist računate kao površinu ispod krivulje granične koristi do količine Q*.
Birokracija sklona maksimizaciji proračuna ne staje na Q*, nego širi uslugu sve dok ukupna korist još uvijek pokriva ukupni trošak, odnosno do razine Qₙ na kojoj je ukupna korist jednaka ukupnom trošku. Izračunajte Qₙ i pokažite da na toj razini sponzor i dalje odobrava proračun iako je granična korist zadnjih jedinica pala ispod graničnog troška.
Izračunajte prekomjernu ponudu kao razliku Qₙ − Q* te procijenite gubitak društvene vrijednosti na rasponu od Q* do Qₙ, gdje za svaku dodatnu jedinicu trošak premašuje korist. Objasnite zatim zašto birokracija uspijeva nametnuti razinu Qₙ, a ne Q*. Povežite odgovor s monopolom nad uslugom i s informacijskom prednošću birokracije nad sponzorom koji ne može provjeriti stvarni odnos koristi i troška svake dodatne jedinice.