Uvod
Država je puno prisutnija u našem svakodnevnom životu nego što to obično primjećujemo. Vidimo je kada plaćamo porez, čekamo pregled u bolnici, koristimo subvencionirani obrok, upisujemo dijete u vrtić, pokrećemo posao, tražimo građevinsku dozvolu ili raspravljamo o cijenama energije. No država nije samo aparat koji prikuplja novac i pruža usluge. Ona određuje pravila po kojima funkcioniraju tržišta, oblikuje poticaje građana i poduzeća, utječe na raspodjelu dohotka i rizika te odlučuje koje će se aktivnosti poticati, ograničavati ili zabranjivati.
Zato ovu knjigu ne otvaramo pitanjem što je država u uskom administrativnom smislu, nego širim pitanjem o tome kako država utječe na tržište i na naše živote. Tržište nije prostor bez pravila, a država nije samo vanjski promatrač koji povremeno intervenira. Tržišta funkcioniraju zato što postoje vlasnička prava, ugovori, sudovi, novac, regulacija, konkurencijska pravila i institucije koje ta pravila provode. Istodobno, država može ispravljati tržišne neuspjehe, ali može stvarati i vlastite neuspjehe. Može štititi potrošače, ali i gušiti konkurenciju. Može smanjivati nejednakosti, ali i održavati privilegije. Može stabilizirati gospodarstvo, ali i pogoršati probleme ako javni novac troši kratkoročno, politički oportuno ili neučinkovito.
U središtu knjige zato su tri pojma, država, tržište i institucije. Tržište je mehanizam kroz koji pojedinci i poduzeća donose odluke o proizvodnji, potrošnji, radu, štednji i investicijama. Država je politički i administrativni sustav koji donosi pravila, prikuplja prihode, troši javni novac, regulira ponašanje, pruža javne usluge i provodi odluke koje se odnose na cijelo društvo. Institucije su pravila igre, formalna i neformalna ograničenja koja određuju što je dopušteno, što se isplati, što se kažnjava i kome se vjeruje. U ovom kontekstu one nisu ministarstva, agencije, sudovi ili regulatorna tijela, nego i zakoni, norme, procedure, običaji, očekivanja i mehanizmi provedbe.
Institucije su važne zato što objašnjavaju zašto iste politike ne daju iste rezultate u različitim zemljama. Dobar zakon na papiru ne znači mnogo ako ga javna uprava ne može provesti. Porezna reforma neće imati isti učinak u zemlji s učinkovitom poreznom administracijom i u zemlji s raširenom sivom ekonomijom. Regulacija neće štititi građane ako je regulator zarobljen interesima onih koje bi trebao nadzirati. Decentralizacija neće nužno poboljšati javne usluge ako lokalne institucije nemaju kapacitet, odgovornost i transparentnost. Institucije su zato most između države i tržišta jer određuju kako se pravila donose, kako se provode i tko od njih stvarno ima koristi.
Ova knjiga nastaje u području koje u Hrvatskoj već ima važnu udžbeničku tradiciju. Jurkovićeve Javne financije dugo su bile temeljni domaći udžbenik za razumijevanje javnih prihoda, javnih rashoda, proračuna i fiskalne politike (Jurković 2002.). Hrvatski prijevod udžbenika Rosena i Gayera Javne financije približio je studentima standardni anglosaksonski okvir ekonomike javnog sektora, s naglaskom na tržišne neuspjehe, poreze, javnu potrošnju i učinke državne intervencije (Rosen i Gayer 2010.). Udžbenik Ekonomika javnog sektora s hrvatskim primjerima Šimovića i Deskar-Škrbića dodatno je razvio domaći pristup području, povezujući standardnu teoriju s hrvatskim institucijama, poreznim sustavom, javnom potrošnjom i fiskalnom praksom (Šimović i Deskar-Škrbić 2020.).
Ovaj udžbenik ne zamjenjuje postojeće udžbenike, nego ih komplementira. Njihova je jezgra klasična ekonomika javnog sektora i javnih financija, odnosno pitanja zašto država intervenira, kako prikuplja prihode, na što troši, kako porezi utječu na ponašanje i kako javna potrošnja utječe na gospodarstvo. Ova knjiga na taj temelj dodaje sljedeći sloj, političku ekonomiju države, teoriju javnog izbora, novu institucionalnu ekonomiku, konstitucionalnu ekonomiku i suvremene rasprave o kvaliteti javnog upravljanja. Ondje gdje standardni udžbenici uglavnom pitaju što bi država trebala činiti, ova knjiga dodatno pita kako država stvarno odlučuje, pod kojim pravilima djeluje i zašto dobre politike često ne daju dobre rezultate.
Knjiga je organizirana u pet dijelova. Prvi dio donosi klasičnu analizu javnih financija i politika. U njemu se objašnjava uloga države u gospodarstvu kroz alokacijsku, distribucijsku i stabilizacijsku funkciju te teoriju oporezivanja kojom se te funkcije financiraju. To je temeljni, „romantičniji” pogled na državu, u kojem se država promatra kao akter koji može ispravljati tržišne neuspjehe, osiguravati javna dobra, ublažavati nejednakosti i stabilizirati gospodarstvo.
Drugi dio uvodi teoriju javnog izbora. Tu se slika države mijenja. Država više nije jedinstveni racionalni planer koji nepristrano maksimizira društveno blagostanje, nego skup aktera s vlastitim interesima, ograničenjima i poticajima. Birači, političari, birokrati i interesne skupine djeluju unutar političkog procesa, a ishodi javnih odluka često su rezultat kompromisa, pritisaka, izbornih poticaja i organiziranih interesa.
Treći dio bavi se novom institucionalnom i konstitucionalnom ekonomikom. Njegova je glavna poruka da pravila igre oblikuju i tržište i državu. Vlasnička prava, sudovi, regulatorna kvaliteta, povjerenje, administrativni kapacitet, fiskalna pravila i ustavna ograničenja nisu tehnička pozadina ekonomije, nego ključni uvjeti njezina funkcioniranja. Tu se posebno objašnjava zašto institucije određuju ne samo što država može napraviti, nego i koliko joj građani vjeruju.
Četvrti dio spušta raspravu na instrumente i praksu. U njemu se analiziraju načini na koje država djeluje, od poreza i javne potrošnje do regulacije, subvencija, javnih poduzeća, informacijskih instrumenata i novijih bihevioralnih pristupa. Posebna se pozornost posvećuje javnoj potrošnji, poreznim sustavima u praksi i suvremenom europskom okviru u kojem Hrvatska vodi fiskalnu politiku. Zato se u ovom dijelu obrađuju i najnovije teme poput novih fiskalnih pravila Europske unije, Europskog semestra i pitanja zajedničkog europskog financiranja.
Peti dio posvećen je pitanju kako do kvalitetnije države i kvalitetnijih javnih odluka. Tu se raspravlja o državnim neuspjesima, novom javnom menadžmentu, novom upravljanju, evaluaciji, analizi troškova i koristi i reformama javnog sektora. Cilj nije samo opisati kako država troši i regulira, nego objasniti zašto reforme javnog sektora često ne uspijevaju, koji su preduvjeti njihove provedbe i zašto administrativni kapacitet postaje jedno od ključnih pitanja suvremene države.
Što ova knjiga donosi novo u odnosu na postojeće udžbenike? Prvo, daje detaljniji pogled na promjenu uloge države kroz povijest, od minimalne države i države blagostanja do regulatorne, krizne, digitalne i geopolitičke države. Drugo, znatno dublje uvodi teoriju javnog izbora, odnosno manje romantičan pogled na političko odlučivanje, interesne skupine, birokraciju i državne neuspjehe. Treće, uvodi novu institucionalnu i konstitucionalnu ekonomiku kao ključ za razumijevanje odnosa države i tržišta. Četvrto, posebno objašnjava ulogu institucija kao skupa pravila, poticaja i ograničenja bez kojih ne možemo razumjeti ni tržišnu ekonomiju ni javni sektor. Peto, uključuje najnovije europske teme koje mijenjaju fiskalni okvir u kojem Hrvatska djeluje, uključujući nova fiskalna pravila EU i NextGenerationEU. Šesto, daje sustavniju analizu teorije i prakse reformi javnog sektora, s naglaskom na provedbu, kapacitete, političku izvedivost i institucionalni kontekst.
Zato cilj ove knjige nije uvjeriti čitatelja da uvijek treba više države ili uvijek manje države. Takva rasprava često je prejednostavna. Važnije je naučiti razlikovati kada je država potrebna, kada je korisna, kada je preskupa, kada je zarobljena interesima i kada joj nedostaje kapacitet za ono što pokušava napraviti. Jednako tako, važno je razumjeti kada tržište daje učinkovite ishode, a kada proizvodi monopole, eksternalije, nejednakosti ili rizike koje samo ne može riješiti.
Ako nakon čitanja ove knjige čitatelj svaku raspravu o državi, tržištu, porezima, javnoj potrošnji, regulaciji ili reformama bude promatrao kroz pitanje poticaja, institucija, troškova, koristi i provedbe, knjiga je ispunila svoju svrhu. Razumjeti državu ne znači samo znati što ona formalno radi. Znači razumjeti kako njezina pravila oblikuju tržište, kako njezine odluke mijenjaju ponašanje građana i poduzeća i zašto kvaliteta institucija često odlučuje hoće li dobra namjera postati dobar rezultat.