Javne financije Europske unije
Vodič kroz poglavlje
- Zašto javne financije EU ne funkcioniraju kao javne financije nacionalne države?
- Kako je moguće dijeliti valutu, a ne dijeliti veliki zajednički proračun?
- Čemu uopće služe europska fiskalna pravila i koga ona obvezuju?
- Kako EU koordinira nacionalne fiskalne politike kad ih ne donosi sama?
- Odakle EU proračunu novac i na što ga troši?
- Što je NextGenerationEU promijenio u europskim javnim financijama?
Porezima i potrošnjom dosad smo državu promatrali kao zaokružen fiskalni sustav. Isti parlament donosi poreze, ista vlada troši, ista institucija upravlja dugom, a isti birači na izborima ocjenjuju rezultat. Hrvatska je, međutim, članica Europske unije i članica europodručja, pa se taj uredni nacionalni okvir mora dopuniti razinom koja stoji iznad njega. Javne financije EU na prvi pogled izgledaju kao još jedan oblik onoga što smo upoznali. I Unija ima proračun, prihode, rashode, programe, institucije koje odlučuju o novcu i pravila koja određuju kako se novac prikuplja i troši. Već nakon prvog koraka postaje jasno da te financije ne funkcioniraju kao financije klasične države.
Razlog je jednostavan. Europska unija nije država, ali nije ni obična međunarodna organizacija, nego politički i ekonomski poredak između ta dva modela. S jedne strane ima zajedničko tržište, zajednička pravila, zajedničke institucije, vlastiti proračun i zajedničke politike, a države članice prenijele su dio ovlasti na europsku razinu, osobito u trgovini, tržišnom natjecanju, poljoprivredi, dijelu regulacije te u monetarnoj politici za članice europodručja. S druge strane Unija nema većinu obilježja klasične fiskalne države. Nema jedinstveni porezni sustav, nema veliki federalni proračun, nema ministarstvo financija s ovlastima usporedivima s nacionalnima i ne financira najveće dijelove javne potrošnje poput mirovina, zdravstva, obrazovanja, socijalnih transfera i plaća u javnom sektoru (Baldwin i Wyplosz 2022.; De Grauwe 2022.).
Zato javne financije EU treba razumjeti kao poseban, hibridni sustav u kojem se preklapaju nacionalni proračuni država članica, zajednički EU proračun, fiskalna pravila, koordinacija ekonomskih politika i, u izvanrednim okolnostima, zajednički instrumenti financiranja poput NextGenerationEU. Unija ne vodi jedinstvenu fiskalnu politiku za sve članice, ali ni ne prepušta nacionalne politike potpuno samostalnom odlučivanju. Upravo kombinacija nacionalne fiskalne suverenosti i europske koordinacije drži cijelo ovo poglavlje na okupu (European Commission 2024.; Council of the European Union 2025.).
Da bismo taj hibrid razumjeli, najprije se vraćamo na poznato, na način na koji javne financije funkcioniraju u nacionalnoj državi. Tek s tom mjerom u ruci postaje vidljivo što je u Uniji drukčije, zašto zajednička valuta nije dobila i zajednički proračun, kako se nacionalne politike onda koordiniraju preko fiskalnih pravila i kakav je zaokret u sve to donio NextGenerationEU.
Javne financije u nacionalnoj državi
U klasičnoj nacionalnoj državi javne financije počivaju na razmjerno jasnom institucionalnom lancu. Parlament donosi porezne zakone i proračun, vlada predlaže rashode i mjere fiskalne politike, a ministarstvo financija priprema proračun te upravlja prihodima, rashodima, deficitom i javnim dugom. Građani u demokratskim sustavima na izborima mogu kazniti ili nagraditi vlast zbog načina na koji upravlja javnim novcem.
U takvom sustavu fiskalna politika raspolaže s tri osnovna instrumenta. Javni prihodi pokazuju kako država prikuplja novac, ponajprije porezima i socijalnim doprinosima, ali i naknadama, pristojbama, prihodima od imovine i dobiti javnih poduzeća. Javni rashodi pokazuju na što država troši, od mirovina, zdravstva i obrazovanja do obrane, javne uprave, infrastrukture i kamata na dug. Proračunski saldo pokazuje odnos prihoda i rashoda, pa kada rashodi premaše prihode nastaje deficit, a akumulirani deficiti kroz vrijeme povećavaju javni dug (Stiglitz 2015.; Rosen 2014.).
Stiglitz, Joseph E. 2015. Economics of the Public Sector. 4. izd. W. W. Norton.
Rosen, Harvey S. 2014. Public Finance. 10. izd. McGraw-Hill.
Musgrave, Richard A. 1959. The Theory of Public Finance. McGraw-Hill.
Musgrave, Richard A., i Peggy B. Musgrave. 1989. Public Finance in Theory and Practice. 5. izd. McGraw-Hill.
Ta se tri instrumenta u ekonomici javnog sektora povezuju s trima funkcijama države koje je najpoznatije sistematizirao Richard Musgrave, alokacijskom, distribucijskom i stabilizacijskom (Musgrave 1959.; Musgrave i Musgrave 1989.). U nacionalnoj državi te se tri funkcije obavljaju unutar istog fiskalnog sustava. Ista država prikuplja poreze, odlučuje o rashodima, zadužuje se, provodi socijalnu politiku i koristi fiskalnu politiku za stabilizaciju gospodarstva.
U decentraliziranim državama dio ovlasti može pripadati regijama ili lokalnim jedinicama, ali i tada postoji jasna fiskalna arhitektura u kojoj se zna tko ima porezne ovlasti, tko troši, tko se zadužuje i tko politički odgovara za rezultat. Time se bavi teorija fiskalnog federalizma, koja proučava raspodjelu fiskalnih ovlasti između razina vlasti (Oates 1972., 1999.). Jedan klasičan uvid pokazuje da građani ne discipliniraju lokalne vlasti samo glasovanjem, nego i samim odabirom mjesta u kojem žive. Tieboutov model opisuje pojedinca \(i\) koji bira jurisdikciju koja mu nudi najpoželjniju kombinaciju javnog dobra i poreza,
\[ i \;\text{bira jurisdikciju}\; j^{*} = \arg\max_{j}\; U_i\bigl(g_j,\, t_j\bigr) \quad\text{uz}\quad \textstyle\sum_{k \in j} t_k = c(g_j), \]
pri čemu zbroj poreza svih rezidenata jurisdikcije pokriva trošak ponuđene razine dobra (Tiebout 1956.). Intuicija je da se ljudi različitih sklonosti razvrstavaju među jurisdikcijama poput kupaca koji biraju proizvod, pa konkurencija među jedinicama disciplinira ponudu javnih dobara. Taj mehanizam pretpostavlja visoku pokretljivost, što je važno za razumijevanje Unije, jer slaba mobilnost rada među državama članicama oslabljuje upravo tu tržišnu prilagodbu i pojačava potrebu za zajedničkim pravilima. Kod Europske unije ta je slika mnogo složenija.
Tiebout, Charles M. 1956. „A Pure Theory of Local Expenditures“. Journal of Political Economy 64 (5): 416–24. https://doi.org/10.1086/257839.
Što je drukčije u Europskoj uniji?
Europska unija ne funkcionira kao nacionalna država jer fiskalne ovlasti nisu centralizirane na europskoj razini. Većina javnih prihoda i rashoda ostaje u rukama država članica. Hrvatska, Njemačka, Francuska, Italija, Španjolska ili Poljska same donose svoje proračune, same odlučuju o većini poreza, same financiraju mirovinske i zdravstvene sustave, same zapošljavaju javne službenike i same odlučuju o najvećem dijelu javnih investicija. EU proračun ima važnu ulogu, ali nije zamjena za nacionalne proračune (European Commission 2025.).
Glavnina alokacijske, distribucijske i stabilizacijske funkcije i dalje se obavlja na nacionalnoj razini. Kada Hrvatska financira škole, bolnice, mirovine, ceste, plaće nastavnika ili socijalne naknade, to ne dolazi iz nekoga glavnoga europskog proračuna nego ponajprije iz hrvatskog. Isto vrijedi za druge članice. Europski proračun snažno je prisutan u kohezijskim projektima, poljoprivredi, istraživanju i infrastrukturi, ali nije glavni instrument svakodnevne fiskalne politike (European Commission 2025.; Baldwin i Wyplosz 2022.).
Najvažnija razlika između Unije i nacionalne države vidi se u odnosu monetarne i fiskalne politike. U članicama europodručja monetarna politika je centralizirana, pa o kamatnim stopama za cijelo europodručje odlučuje Europska središnja banka. Hrvatska nakon ulaska u europodručje više nema vlastitu valutu ni nacionalnu monetarnu politiku, nego s ostalim članicama dijeli euro i zajedničku monetarnu politiku (European Central Bank 2025.; De Grauwe 2022.).
European Central Bank. 2025. Monetary Policy. Https://www.ecb.europa.eu/mopo/intro/html/index.en.html.
Fiskalna politika ostaje pretežno nacionalna jer svaka članica i dalje sama donosi proračun te odlučuje hoće li povećati plaće u javnom sektoru, smanjiti porez na dohodak, graditi autoceste ili reformirati zdravstvo. Tako nastaje institucionalna asimetrija u kojoj je monetarna politika zajednička, a fiskalna nacionalna, što se u literaturi često ističe kao jedno od temeljnih obilježja, ali i slabosti Ekonomske i monetarne unije (De Grauwe 2022.; Baldwin i Wyplosz 2022.).
Ta asimetrija ima posljedice. Zajednička monetarna politika mora se nositi s fiskalnim odlukama više država, pa ako jedna od njih vodi neodrživu politiku, to može utjecati na kamatne stope, financijska tržišta, banke i stabilnost cijelog europodručja. Monetarna unija bez pune fiskalne unije zato zahtijeva snažniji oblik koordinacije nego obična skupina država s vlastitim valutama (De Grauwe 2022.; Wyplosz 2013.).
Unija stoga nema potpunu fiskalnu samostalnost članica, nego sustav pravila i koordinacije u kojem članice same odlučuju o proračunima, ali moraju voditi računa o zajedničkim posljedicama. U monetarnoj uniji javni dug jedne države nije samo njezino pitanje ako neodrživost može ugroziti financijsku stabilnost šireg područja (Buti i Carnot 2012.; European Commission 2024.).
Druga posebnost odnosi se na veličinu proračuna. Nacionalni proračuni u europskim državama često iznose velik udio BDP-a i kroz njih se financiraju mirovine, zdravstvo, obrazovanje, socijalna država, obrana i javne investicije. EU proračun je u toj usporedbi malen, pa ima važnu razvojnu, kohezijsku i političku ulogu, ali nema kapacitet velikog automatskog stabilizatora (European Commission 2025.; Darvas i sur. 2025.).
Kada članica uđe u recesiju, automatski stabilizatori djeluju uglavnom kroz njezin nacionalni proračun, jer porezni prihodi padaju, a naknade za nezaposlene rastu. Europski proračun nije osmišljen kao veliki federalni proračun koji automatski preusmjerava sredstva iz država u ekspanziji prema državama u recesiji, što ga bitno razlikuje od klasičnih fiskalnih federacija poput Sjedinjenih Američkih Država (Sachs i Sala-i-Martin 1991.; De Grauwe 2022.).
Treća posebnost tiče se poreznih sustava. U nacionalnoj državi porezni sustav jedan je od glavnih instrumenata javnih financija, a država određuje osnovice, stope, olakšice i način ubiranja. U Uniji većina poreznih ovlasti ostaje nacionalna, pa članice same određuju velik dio poreza na dohodak, dobit, imovinu i potrošnju. Postoji određena harmonizacija, osobito kod PDV-a i trošarina, jer je to nužno za funkcioniranje jedinstvenog tržišta, ali Unija nema jedinstveni porezni sustav usporediv s nacionalnima (Baldwin i Wyplosz 2022.; European Commission 2025.). PDV je dobar primjer jer ga sve članice imaju kao dio zajedničkog okvira oporezivanja potrošnje, dok europske direktive određuju osnovna pravila poput minimalne standardne stope, a članice i dalje same određuju konkretne stope unutar tih pravila i same ubiru prihode.
Četvrta posebnost odnosi se na zaduživanje. Nacionalne države redovito se zadužuju kako bi financirale deficit, refinancirale dospjele obveze ili provodile fiskalnu politiku. Unija se tradicionalno nije zaduživala kao klasična država za financiranje općeg proračunskog deficita, jer EU proračun mora biti uravnotežen u smislu da rashode pokrivaju prihodi. Nakon pandemije pojavila se velika novost u obliku NextGenerationEU, instrumenta kroz koji se Europska komisija zaduživala na tržištima kapitala kako bi financirala oporavak, reforme i investicije država članica (European Commission 2021., 2025.). Time Unija nije postala fiskalna federacija, ali je napravila važan iskorak prema zajedničkom financiranju u izvanrednim okolnostima.
Sve te posebnosti vode prema jednoj poruci. Unija nema jedinstvenu fiskalnu politiku, nego sustav koordiniranih nacionalnih fiskalnih politika u kojem nacionalni proračuni ostaju glavni instrument, EU proračun financira zajedničke programe, fiskalna pravila pokušavaju spriječiti da nacionalne politike ugroze zajedničku stabilnost, Europski semestar koordinira ekonomske politike, a izvanredni instrumenti pokazuju da se u krizama mogu pojaviti novi oblici zajedničkog djelovanja (Council of the European Union 2025.; European Commission 2024.).
Definicija 1 Fiskalna unija je sustav u kojem središnja razina vlasti ima dovoljno velik proračun, vlastite prihode, mogućnost zajedničkog zaduživanja i stabilizacijske instrumente da može obavljati neke od ključnih funkcija države, najčešće uz određenu redistribuciju među nižim razinama i instituciju nalik ministarstvu financija. Europska unija ima samo dijelove te arhitekture, pa se njezina fiskalna integracija opisuje kao djelomična ili hibridna.
Problem fiskalne unije
Jedno od središnjih pitanja europske integracije može se sažeti vrlo jednostavno. Kako je moguće imati zajedničku valutu, a nemati zajednički veliki proračun? Europodručje ima jedinstvenu monetarnu politiku, zajedničku središnju banku i euro, ali nema punu fiskalnu uniju, pa fiskalna politika, porezni sustavi, mirovine, zdravstvo i najveći dio javnih investicija ostaju u nadležnosti članica. Ta asimetrija zajedničkog novca i nacionalnih proračuna jedna je od najvažnijih posebnosti europske integracije.
Ekonomska i monetarna unija od početka je zamišljena kao proces dublje integracije europskih gospodarstava, pa je Europska komisija opisuje kao okvir koji uključuje koordinaciju ekonomskih i fiskalnih politika, zajedničku monetarnu politiku i zajedničku valutu za članice europodručja (European Commission 2025.). Već ta definicija otkriva ključnu razliku. Monetarna politika je zajednička i ima jednog središnjeg donositelja odluka u Europskoj središnjoj banci, dok se fiskalne politike samo koordiniraju i ostaju u rukama više nacionalnih donositelja.
To nije tehnička pojedinost nego institucionalna činjenica koja oblikuje cijelu europsku fiskalnu arhitekturu. Ako države dijele valutu, više ne mogu koristiti vlastiti tečaj ni nacionalnu monetarnu politiku kao instrument prilagodbe. Ne mogu devalvirati valutu kako bi povećale konkurentnost niti samostalno mijenjati kamatne stope prema vlastitim cikličkim potrebama.
Fiskalna politika tada postaje još važniji nacionalni instrument stabilizacije, no ako je svaka država vodi samostalno, njezine odluke imaju posljedice za ostale članice. Monetarna unija bez pune fiskalne unije zato nužno traži pravila, nadzor i koordinaciju.
U teoriji optimalnih valutnih područja taj je problem poznat desetljećima. Mundell je naglašavao da zajednička valuta bolje funkcionira uz visoku mobilnost rada i sposobnost prilagodbe na šokove (Mundell 1961.). Kenen je isticao da fiskalna funkcija središnje razine može biti važna u valutnoj uniji jer pomaže ublažiti asimetrične šokove, osobito kada pojedine regije ili države recesija pogodi snažnije od drugih (Kenen 1969.). Kasnija je literatura pokazala da u fiskalnim federacijama poput Sjedinjenih Američkih Država savezni proračun automatski ublažava dio regionalnih šokova kroz poreze, transfere i socijalne programe (Sachs i Sala-i-Martin 1991.; Sørensen i Yosha 1998.). Europodručje nema usporediv federalni proračun, što ne znači da je monetarna unija nemoguća, nego da mora pronaći druge načine upravljanja fiskalnim rizicima.
Mundell, Robert A. 1961. „A Theory of Optimum Currency Areas“. The American Economic Review 51 (4): 657–65.
Kenen, Peter B. 1969. „The Theory of Optimum Currency Areas: An Eclectic View“. U Monetary Problems of the International Economy, uredio Robert A. Mundell i Alexander K. Swoboda. University of Chicago Press.
Zbog toga problem fiskalne unije treba objasniti prije rasprave o Europskom semestru, Paktu o stabilnosti i rastu ili NextGenerationEU. Svi se ti instrumenti mogu razumjeti kao različiti odgovori na isti temeljni problem. Unija ima duboku monetarnu i tržišnu integraciju, ali nema punu fiskalnu državu. Ondje gdje nema zajedničkog velikog proračuna razvijaju se zajednička pravila, ondje gdje nema automatskih transfera koordinira se nacionalna politika, ondje gdje nacionalne odluke stvaraju zajedničke rizike uvodi se nadzor, a kada krize pokažu da pravila nisu dovoljna, stvaraju se posebni instrumenti zajedničkog financiranja.
Sama fiskalna unija nije jedan precizno određen model nego raspon mogućih razina integracije. U najdubljem smislu podrazumijevala bi da europska razina ima znatan vlastiti proračun, stabilne vlastite prihode, mogućnost zajedničkog zaduživanja, zajedničke stabilizacijske instrumente, određenu redistribuciju i instituciju nalik ministarstvu financija. U blažem smislu može značiti samo jaču koordinaciju nacionalnih politika, zajednička pravila i ograničene instrumente zajedničkog financiranja. U europskom kontekstu rasprava je prisutna mnogo prije uvođenja eura, jer je već MacDougallovo izvješće iz 1977. analiziralo ulogu javnih financija u integraciji i upozorilo da bi dublja monetarna integracija mogla zahtijevati znatno snažniju fiskalnu funkciju na razini Zajednice (Commission of the European Communities 1977.).
Commission of the European Communities. 1977. Report of the Study Group on the Role of Public Finance in European Integration. MacDougall Report. Sv. 1. Commission of the European Communities.
Puna fiskalna unija u europskom kontekstu sastojala bi se od nekoliko elemenata koji danas postoje tek djelomično. Prvi je veći zajednički proračun sposoban financirati šira europska javna dobra i određene stabilizacijske funkcije, za razliku od današnjega koji je važan za koheziju i poljoprivredu, ali nema kapacitet snažne stabilizacije. Drugi su snažniji vlastiti prihodi europske razine, jer se velik dio proračuna i dalje oslanja na doprinose članica temeljene na bruto nacionalnom dohotku. Treći je trajniji zajednički dug, što je NextGenerationEU pokazao kao moguće, ali zasad privremeno rješenje.
Četvrti su automatski stabilizatori na razini Unije, o kojima se u literaturi raspravljalo kroz modele od europskog osiguranja za nezaposlenost do investicijskih instrumenata, no bez postignutoga trajnog konsenzusa (Buti i Carnot 2012.; De Grauwe 2022.). Peti su transferi između država ili regija, koji u kohezijskoj politici već postoje, ali u mnogo manjim razmjerima nego u nacionalnim federacijama. Šesti je institucija s ulogom europskoga fiskalnog autoriteta, koju Unija nema, jer Europska komisija nadzire, predlaže i provodi, ali ne djeluje kao klasično ministarstvo financija.
Zašto Unija nije postala fiskalna federacija?
Ako ekonomska teorija pokazuje da monetarna unija može imati koristi od snažnije fiskalne integracije, odgovor na pitanje zašto Unija ipak nije postala federacija ne leži u nedostatku ekonomskih argumenata nego u političkoj ekonomiji integracije. Fiskalna unija zadire u poreze, rashode, dug, transfere i demokratsku odgovornost, dakle u najosjetljivija pitanja svake političke zajednice.
Prvi je razlog nacionalni suverenitet. Porezi i rashodi nalaze se u jezgri državnosti jer kroz poreze država odlučuje tko plaća i koliko, a kroz rashode tko prima sredstva i za koje ciljeve. Mirovine, zdravstvo, obrazovanje i obrana nisu samo ekonomske kategorije nego odraz društvenih vrijednosti i nacionalnih modela razvoja, pa države teško pristaju prenijeti te ovlasti. Drugi je razlog heterogenost članica koje se razlikuju po dohotku, produktivnosti, dugu, demografiji i kvaliteti institucija. Fiskalna unija lakše funkcionira kada postoji snažan osjećaj zajedničke pripadnosti i kada građani prihvaćaju trajne transfere, a taj je osjećaj u Uniji slabiji nego u nacionalnim državama, gdje se preusmjeravanje sredstava iz bogatijih u siromašnije regije lakše prihvaća nego trajni transferi među državama.
Treći je razlog strah od moralnog hazarda. Države s nižim dugom i strožom fiskalnom tradicijom boje se da bi zajednički proračun ili trajni transferi mogli oslabiti poticaje za odgovornu nacionalnu politiku, jer država koja očekuje pomoć drugih može biti manje sklona reformama i kontroli rashoda. Taj je argument bio osobito snažan tijekom europske dužničke krize, kada se rasprava vodila između solidarnosti i odgovornosti (Wyplosz 2013.; De Grauwe 2022.). Četvrti je razlog demokratska legitimnost, jer u nacionalnoj državi građani biraju parlament koji donosi proračun i mogu promijeniti vlast, dok na razini Unije taj odnos nije jednako izravan.
Peti su razlog različiti modeli države blagostanja, od skandinavskih sustava s visokim porezima i univerzalnim uslugama do anglosaksonskih s ciljanim programima i kontinentalnih sa socijalnim osiguranjem vezanim uz rad, što otežava oblikovanje zajedničke politike prihvatljive svima. Šesti je razlog povijesni način integracije, koja se razvijala postupno kroz sektorske politike i krizne odgovore, a ne kroz jedan veliki ustavni skok. Monetarna unija stvorena je bez pune fiskalne unije jer je politički konsenzus za zajedničku valutu bio veći od konsenzusa za zajednički proračun, pa su države umjesto federacije pristale na fiskalna pravila.
Taj kompromis ima prednosti i slabosti. Prednost je u tome što je politički omogućio stvaranje eura, jer bi inzistiranje na velikom zajedničkom proračunu i trajnim transferima vjerojatno onemogućilo monetarnu uniju. Slabost je u tome što je europodručje ostalo institucionalno nepotpuno, sa zajedničkom monetarnom politikom, ali bez svih fiskalnih instrumenata koje imaju klasične monetarne unije u federalnim državama. Unija se zato nije razvila u fiskalnu federaciju nego u sustav ograničene fiskalne integracije koji počiva na nacionalnim proračunima, zajedničkim pravilima, razmjerno malom EU proračunu i povremenim zajedničkim instrumentima u krizama.
Europska javna dobra kao novi argument
Posljednjih je godina rasprava o fiskalnoj uniji dobila novi naglasak. Nakon europske dužničke krize pitanje je uglavnom bilo kako spriječiti neodržive nacionalne politike, a nakon pandemije, energetske krize, rata u Ukrajini i ubrzanja zelene i digitalne tranzicije sve se više postavlja drugo pitanje. Može li Unija financirati zajedničke prioritete ako nema snažniji zajednički fiskalni kapacitet? Tu se pojavljuje pojam europskih javnih dobara. U klasičnoj teoriji javna dobra obilježavaju neisključivost i nekonkurentnost u potrošnji, a nacionalna obrana čest je primjer jer koristi obrane imaju svi građani i nikoga nije lako isključiti iz sigurnosti koju ona pruža. U europskom se kontekstu pojam koristi nešto šire, za politike čije koristi prelaze nacionalne granice (Felbermayr i Pekanov 2024.; Darvas i sur. 2025.).
Definicija 2 Europska javna dobra su politike, infrastrukture ili kapaciteti čije koristi prelaze granice pojedinih država članica i koje se zbog toga mogu učinkovitije financirati ili koordinirati na razini Unije nego isključivo nacionalno (Felbermayr i Pekanov 2024.; Darvas i sur. 2025.).
Obrana je danas najvidljiviji primjer jer sigurnost jedne članice ne koristi samo njoj. Stabilnost istočne granice, obrambena industrijska baza, zajedničke nabave i strateška infrastruktura imaju šire europske učinke, pa ako svaka država financira samo ono što vidi kao izravni nacionalni interes, ukupno ulaganje može biti prenisko. To je klasičan problem eksternalija jer dio koristi odlazi drugima, a pojedina država nema poticaj financirati društveno optimalnu razinu dobra.
Zašto decentralizirano financiranje daje premalo zajedničkog dobra najjasnije pokazuje Samuelsonov uvjet optimalne razine čistoga javnog dobra. Učinkovita razina postiže se kada se zbroj graničnih stopa supstitucije svih korisnika izjednači s graničnom stopom transformacije,
\[ \sum_{i=1}^{n} MRS_i \;=\; MRT \qquad \text{nasuprot decentraliziranom} \quad MRS_i = MRT, \]
dok pri decentraliziranom financiranju svaka država izjednačava samo vlastiti \(MRS_i\) s \(MRT\) (Samuelson 1954.). Budući da je korist od dobra zajednička, granične koristi treba zbrajati po svim državama koje je uživaju, pa je društveno optimalna razina ona pri kojoj je njihov zbroj jednak graničnom trošku. Kada svaka država gleda samo svoju graničnu korist, zbroj koristi nadmašuje ono što je pojedinačno isplativo financirati, pa ukupno ulaganje u obranu, energetsku ili klimatsku politiku ostaje ispod razine koja bi bila optimalna za Uniju u cjelini.
Samuelson, Paul A. 1954. „The Pure Theory of Public Expenditure“. Review of Economics and Statistics 36 (4): 387–89. https://doi.org/10.2307/1925895.
Slična logika vrijedi za energetsku sigurnost, gdje interkonektori, mreže, skladišta i zajednička nabava energenata koriste više država, te za klimatsku politiku, gdje smanjenje emisija u jednoj državi koristi svima, dok se troškovi tranzicije pojavljuju lokalno u pojedinim industrijama i regijama. Istraživanje, razvoj i digitalna infrastruktura također imaju snažnu europsku dimenziju jer se znanje prelijeva preko granica, a kibernetička sigurnost, umjetna inteligencija i superračunala traže razinu ulaganja koju manje države teško osiguravaju same.
Europska javna dobra mijenjaju način razmišljanja o EU proračunu. Rasprava o proračunu često se vodila kroz logiku neto pozicije, kroz pitanje koliko neka država uplaćuje, a koliko dobiva natrag. Takva je logika prirodna u pregovorima, ali ograničena, jer ako Unija financira dobro koje koristi svima, korist se ne mjeri samo izravnim povratom novca u nacionalni proračun.
Država može imati koristi od sigurnosti, stabilnosti, energetske povezanosti ili zaštite granica i kada se sredstva ne troše izravno na njezinu teritoriju. Zato Europski parlament i dio literature sve više naglašavaju da bi proračun trebao biti više usmjeren prema javnim dobrima s jasnom europskom dodanom vrijednošću, pri čemu studija Europskog parlamenta iz 2024. zagovara veći proračun s dvostrukom ulogom jačanja stabilizacije i financiranja takvih dobara, a slične prijedloge nudi i novija reformska literatura (Felbermayr i Pekanov 2024.; Darvas i sur. 2025.).
Sam proračun te napetosti čini opipljivima. Prva slika pokazuje na što Unija troši svojih približno 1,1 bilijun eura u višegodišnjem okviru 2021.–2027., gdje kohezijska politika i poljoprivreda zajedno nose oko dvije trećine sredstava, a druga prikazuje neto položaj odabranih članica po stanovniku. Hrvatska je među najvećim neto primateljima u Uniji, što logiku neto pozicije za nju čini osobito povoljnom, ali i osjetljivom na buduće smanjenje kohezijskih sredstava.
Donji kraj te slike izravno potvrđuje teorijsku slutnju iz prethodnih odlomaka. Sigurnost i obrana nose 1,2 %, a migracije i upravljanje granicama 2,1 % obveza, dakle baš ona dobra čije se koristi najjače prelijevaju preko granica dobivaju najtanji dio proračuna. Tako izgleda Samuelsonov uvjet u brojkama, jer dok svaka članica mjeri vlastitu graničnu korist umjesto zbroja koristi svih koje štiti, decentralizirano financiranje upravo na tim stavkama daje premalo zajedničkog dobra.
Pročita li se slika po stanovniku, Hrvatska se s +619 € smješta iznad Rumunjske i Poljske, kao jedan od najvećih neto primatelja u Uniji, pa joj logika neto pozicije ide izrazito u prilog. Upravo zato joj je najosjetljiviji onaj naslov koji u prethodnoj slici nosi najveći udio, jer najavljeno smanjenje težine kohezije u idućem okviru pogađa baš kanal kroz koji ona danas ostvaruje glavninu svoga povoljnog položaja. Logika neto pozicije i logika europskih javnih dobara tu povlače u suprotnim smjerovima, jer prva Hrvatskoj govori da brani koheziju, a druga da pristane na proračun više usmjeren prema dobrima s prekograničnom koristi.
Argument europskih javnih dobara ne uklanja političke dileme. Ako Unija financira više zajedničkih prioriteta, mora se odlučiti kako će prikupiti novac, hoće li članice povećati doprinose, hoće li se uvesti novi vlastiti prihodi ili koristiti zajedničko zaduživanje, tko će odlučivati o prioritetima i kako spriječiti da se svaka nacionalno poželjna potrošnja proglasi europskim javnim dobrom. Pojam zato treba shvatiti ozbiljno, ali oprezno, jer daje snažan ekonomski argument za dublju integraciju ondje gdje postoje prekogranične koristi i podinvestiranje, no ne znači da sve treba financirati na europskoj razini.
Teorija fiskalnog federalizma upućuje na to da se politike trebaju financirati na onoj razini na kojoj se koristi i troškovi najbolje preklapaju, pa lokalne usluge ostaju lokalne ili nacionalne, a zajedničko financiranje opravdavaju politike s jasnim europskim učincima (Oates 1972., 1999.). Oatesov teorem decentralizacije to pravilo iskazuje preko usporedbe blagostanja pri decentraliziranoj i centraliziranoj ponudi dobra,
Oates, Wallace E. 1972. Fiscal Federalism. Harcourt Brace Jovanovich.
Oates, Wallace E. 1999. „An Essay on Fiscal Federalism“. Journal of Economic Literature 37 (3): 1120–49. https://doi.org/10.1257/jel.37.3.1120.
\[ W_{\text{dec}} \;\geq\; W_{\text{cen}} \quad\text{ako}\quad \text{nema prelijevanja koristi i preferencije se razlikuju među jedinicama}. \]
Riječ je o dovoljnom uvjetu, pa ako koristi ne prelaze granice jedinice, a sklonosti se među jedinicama razlikuju, decentralizirana ponuda nije lošija od jednoobrazne centralizirane, jer svaka jedinica može razinu dobra prilagoditi vlastitim preferencijama. Čim se ti uvjeti izokrenu, kao kod obrane ili klime gdje koristi snažno prelijevaju preko granica, prednost prelazi na višu razinu, što je upravo logika kojom europska javna dobra opravdavaju zajedničko financiranje.
Sjedinjene Američke Države pokazuju koliko federalni proračun može ublažiti regionalne šokove. Snaga te apsorpcije mjeri se koeficijentom fiskalne stabilizacije, definiranim kao udio pada dohotka koji savezna razina apsorbira porezima i transferima,
\[ \beta \;=\; 1 - \frac{\partial\, (Y_i - T_i + Z_i)}{\partial\, Y_i}, \qquad 0 \le \beta \le 1. \]
Izraz polazi od raspoloživog dohotka regije, koji je bruto dohodak \(Y_i\) umanjen za poreze \(T_i\) i uvećan za transfere \(Z_i\), pa je \(\beta\) jednak jedinici umanjenoj za osjetljivost raspoloživog dohotka na regionalni šok. Što više federalni porezi padaju, a transferi rastu kada dohodak neke savezne države oslabi, to je veći \(\beta\). Empirijska procjena za američku saveznu razinu pokazuje da se znatan dio pada dohotka u pojedinoj saveznoj državi neutralizira kroz niže savezne poreze i veće transfere, reda veličine \(\beta\) od \(0{,}2\) do \(0{,}3\), a usporedna istraživanja dijeljenja rizika nalaze da tržišta kapitala, krediti i fiskalni transferi zajedno apsorbiraju veći dio šokova u SAD-u nego što ih je apsorbiralo rano europodručje, kojemu je upravo fiskalni \(\beta\) bio znatno niži (Sachs i Sala-i-Martin 1991.; Sørensen i Yosha 1998.). Upravo ta razlika u sposobnosti apsorpcije šokova razdvaja klasičnu fiskalnu federaciju od europske monetarne unije.
Sachs, Jeffrey, i Xavier Sala-i-Martin. 1991. Fiscal Federalism and Optimum Currency Areas: Evidence for Europe from the United States. NBER Working Paper No. 3855. National Bureau of Economic Research.
Sørensen, Bent E., i Oved Yosha. 1998. „International Risk Sharing and European Monetary Unification“. Journal of International Economics 45 (2): 211–38.
Kako Unija koordinira nacionalne politike?
Ako Unija nema punu fiskalnu uniju, postavlja se pitanje kako onda usklađuje nacionalne fiskalne i ekonomske politike. Odgovor je Europski semestar, središnji institucionalni okvir kroz koji Unija pokušava uskladiti nacionalne proračunske, ekonomske, socijalne i reformske politike s ciljevima dogovorenima na europskoj razini.
Definicija 3 Europski semestar je godišnji ciklus koordinacije ekonomskih, proračunskih, zaposleničkih i socijalnih politika unutar Unije, u kojem Europska komisija analizira stanje, postavlja prioritete i predlaže preporuke po državama, a Vijeće ih usvaja, ne preuzimajući pritom donošenje nacionalnih proračuna (Council of the European Union 2025.).
Svrha Semestra nije da Komisija ili Vijeće pišu nacionalne proračune umjesto članica, koje i dalje ostaju u rukama nacionalnih vlada i parlamenata. Budući da su članice duboko povezane, a one u europodručju dijele i valutu, njihove se ekonomske politike ne mogu promatrati kao potpuno izolirane, pa Semestar stvara okvir u kojem se nacionalne politike uspoređuju, ocjenjuju i usmjeravaju prema zajedničkim prioritetima. Vijeće ga definira kao okvir za koordinaciju ekonomskih, proračunskih, zaposleničkih i socijalnih politika, što pokazuje da nije samo fiskalni nadzor, iako fiskalni nadzor čini njegov važan dio (Council of the European Union 2025.). Semestar istodobno prati javne financije, makroekonomske neravnoteže, reforme, zapošljavanje, produktivnost, energetiku i digitalizaciju.
Semestar je nastao nakon globalne financijske krize i europske dužničke krize, kada je postalo jasno da prethodni sustav koordinacije nije dovoljan. Prije krize Unija je imala fiskalna pravila, ali je slabije koordinirala šire makroekonomske i strukturne politike, a kriza je pokazala da se rizici razvijaju i izvan proračuna, u privatnom dugu, bankama, tržištu nekretnina ili gubitku konkurentnosti. Kada je kriza izbila, ti su se privatni rizici pretvorili u javne troškove, pa je ekonomsko upravljanje prošireno tako da se fiskalni nadzor poveže s nadzorom makroekonomskih neravnoteža i preporukama za reforme (Buti i Carnot 2012.; European Commission 2024.). Budući da Unija nema veliki zajednički proračun ni punu fiskalnu uniju, ona stabilnost pokušava postići kombinacijom pravila, nadzora i koordinacije, a Semestar je upravo prostor u kojem se ta kombinacija provodi.
Semestar se najlakše razumije kroz tri stupa koji odražavaju tri vrste rizika. Prvi je fiskalni nadzor, kojem je svrha osigurati da članice vode održive javne financije i koji u središte stavlja deficit, javni dug, neto rashode i srednjoročne planove. Nakon reforme ekonomskog upravljanja iz 2024. posebnu ulogu imaju srednjoročni fiskalno-strukturni planovi i putanja neto rashoda, čime se nadzor pomiče od kratkoročnoga godišnjeg deficita prema srednjoročnoj ocjeni održivosti duga, reformi i investicija (European Commission 2024.; Felbermayr i Pekanov 2024.).
Drugi je stup postupak makroekonomskih neravnoteža, uveden nakon krize jer se pokazalo da fiskalna pravila sama nisu dovoljna. Neke zemlje prije krize nisu imale dramatične deficite, ali su imale rast privatnog duga, balone na tržištu nekretnina ili gubitak konkurentnosti, pa postupak prati vanjsku poziciju, privatni i javni dug, kreditni rast, cijene nekretnina i nezaposlenost kako bi rano prepoznao rizike koje Vijeće opisuje kao prijetnju stabilnosti članice, europodručja ili Unije u cjelini (Council of the European Union 2025.). Treći je stup koordinacija strukturnih reformi, koja se odnosi na dugoročne uvjete rasta, jer fiskalna održivost ne ovisi samo o rezanju rashoda ili povećanju poreza, nego i o tome koliko gospodarstvo može rasti, koliko je produktivno i koliko su učinkovite institucije. Zato se preporuke često odnose na tržište rada, obrazovanje, mirovinski sustav, zdravstvo, javnu upravu, pravosuđe i energetiku.
Ta tri stupa pokazuju zašto Semestar nije samo fiskalni policajac. Kad bi cilj bio samo kontrolirati deficite, bilo bi dovoljno pratiti proračunske brojke, no Unija kroz Semestar pokušava utjecati i na uzroke dugoročne ranjivosti. Neučinkovit zdravstveni sustav povećava rashode bez razmjernog poboljšanja usluga, sporo pravosuđe slabi investicije, a obrazovni sustav koji ne stvara tražene vještine usporava produktivnost, pa su to istodobno reformska i fiskalna pitanja. U novijem je razdoblju sve važnija socijalna dimenzija, jer je Europski stup socijalnih prava pojačao naglasak na zapošljavanje, vještine i pravednu tranziciju, što je važno jer ekonomske reforme imaju distribucijske i socijalne učinke. Tri stupa zajedno daju širu sliku stanja neke članice, prikazanu u Tablica 1.
| Stup | Što prati | Zašto je važno |
|---|---|---|
| Fiskalni nadzor | deficit, javni dug, neto rashode, srednjoročne fiskalno-strukturne planove | da članice vode održive financije i stvaraju prostor za buduće krize |
| Makroekonomske neravnoteže | privatni dug, cijene nekretnina, konkurentnost, vanjske neravnoteže, nezaposlenost | jer kriza ne mora početi u proračunu, nego u privatnom ili financijskom sektoru |
| Koordinacija reformi | tržište rada, obrazovanje, javnu upravu, pravosuđe, zdravstvo, zelenu i digitalnu tranziciju | jer dugoročna održivost ovisi o rastu, produktivnosti i kvaliteti institucija |
Semestar ima godišnji ritam koji počinje u jesen, kada Komisija objavljuje jesenski paket i postavlja opće ekonomske i socijalne prioritete za sljedeće razdoblje, uz analizu rasta, inflacije, javnih financija i mogućih neravnoteža (European Commission 2025.). Članice zatim dostavljaju nacionalne planove, a nakon reforme iz 2024. posebnu ulogu imaju srednjoročni fiskalno-strukturni planovi u kojima se povezuju fiskalna putanja, reforme i investicije.
U proljeće Komisija objavljuje izvješća po državama i prijedloge preporuka, koje Vijeće potom raspravlja i usvaja, čime preporuke dobivaju političku težinu jer ih ne donosi samo Komisija nego ih potvrđuju članice. Vijeće je tako u srpnju 2025. usvojilo preporuke po državama za ekonomske, socijalne, zaposleničke i proračunske politike (Council of the European Union 2025.). U drugoj polovici godine članice bi preporuke trebale uzeti u obzir pri izradi proračuna, pri čemu članice europodručja imaju dodatnu obvezu slanja nacrta proračunskih planova Komisiji i Eurogrupi, čime se europski ciklus povezuje s nacionalnim proračunskim kalendarom.
Semestar ne funkcionira kao naredba odozgo nego kao proces pregovaranja, stručne analize i javnog pritiska, u kojem Komisija predlaže, Vijeće usvaja, članice provode, a provedba se sljedeće godine ponovno ocjenjuje. Ta ponavljajuća priroda važna je za njegovu snagu, jer ako se iste preporuke ponavljaju, to pokazuje da se neki strukturni problem sporo rješava. Semestar ima i slabosti, jer provedba ovisi o političkoj volji članica, neke su preporuke vrlo općenite, a neke reforme politički osjetljive i spore. Nije svemoćan instrument i ne može sam riješiti institucionalne slabosti, ali ih može učiniti vidljivima i staviti u širi europski okvir. Nakon NextGenerationEU ta se veza dodatno pojačala jer su nacionalni planovi oporavka, reforme i isplate snažno povezani s preporukama, pa je Semestar postao i referentni sustav za usmjeravanje europskog financiranja (European Commission 2025.).
Za Hrvatsku Semestar nije apstraktna procedura nego proces koji ulazi u konkretne politike. U izvješćima o zemlji Komisija analizira gospodarska i socijalna kretanja te predlaže preporuke koje se mogu odnositi na javne financije, zdravstvo, mirovinski sustav, javnu upravu, pravosuđe, obrazovanje, tržište rada i korištenje EU fondova. Time se pokazuje da se fiskalna politika u europskom okviru ne svodi na proračunski saldo, jer financijski neodrživ zdravstveni sustav postaje fiskalno pitanje, sporo provođenje EU projekata pitanje učinkovitosti potrošnje, a obrazovanje koje ne razvija vještine pitanje dugoročnog rasta i porezne baze. Nakon pandemije ta se veza dodatno pojačala kroz Nacionalni plan oporavka i otpornosti, čije su reforme i investicije nastojale odgovoriti na izazove koje je Semestar već prepoznao.
Kratka povijest fiskalnih pravila
Fiskalna pravila Unije nastala su iz istog problema koji se provlači kroz cijelo poglavlje. Članice europodručja dijele valutu, ali same donose proračune, pa je monetarna politika zajednička, a fiskalna nacionalna. Ta kombinacija može funkcionirati samo uz barem minimalni zajednički okvir koji sprječava da fiskalna politika jedne države ugrozi stabilnost drugih i zajedničke valute. Fiskalna pravila zato nisu samo tehnički skup granica i procedura, nego institucionalna zamjena za ono što Unija nema, a to je puna fiskalna unija. Kada bi imala veliki zajednički proračun, zajedničke prihode i snažne automatske stabilizatore, problem koordinacije izgledao bi drukčije, no budući da to nema, monetarna unija se od početka oslanjala na pravila.
Pravila pokušavaju riješiti nekoliko problema. Ograničavaju negativne eksternalije u monetarnoj uniji, jer se posljedice neodržive politike jedne države mogu preliti na druge kroz banke, tržišta i kamatne stope. Pokušavaju obuzdati političku sklonost deficitima, jer vlade često imaju poticaj povećati rashode ili smanjiti poreze danas, a trošak duga prebaciti u budućnost. Stvaraju zajednički jezik za ocjenu nacionalnih proračuna, bez kojega bi svaka država vlastitu politiku mogla tumačiti potpuno drukčije. Pravila od početka nose i napetost, jer previše kruta mogu pogoršati recesiju i prisiliti države na štednju u najgorem trenutku, previše fleksibilna gube vjerodostojnost, prejednostavna ne hvataju složenost javnih financija, a presložena teško razumiju i građani i političari. Povijest europskih fiskalnih pravila može se zato čitati kao stalno traženje ravnoteže između discipline i fleksibilnosti (De Grauwe 2022.; Wyplosz 2013.).
Baldwin, Richard, i Charles Wyplosz. 2022. The Economics of European Integration. 7. izd. McGraw-Hill Education.
Polazište pravila nalazi se u stvaranju Ekonomske i monetarne unije. Uvođenje zajedničke valute značilo je da članice gube vlastiti tečaj i monetarnu politiku kao instrumente prilagodbe, pa fiskalna politika postaje važnija, ali i potencijalno opasnija za ostatak unije. Ako država izgubi konkurentnost, više ne može devalvirati, ako uđe u recesiju, ne može sama smanjiti kamatne stope, a ako joj dug postane problematičan, nema vlastitu središnju banku kao oslonac za tržište obveznica (De Grauwe 2022.; Baldwin i Wyplosz 2022.).
Pravila su uvedena kako bi se smanjio rizik da pojedine države iskoriste prednosti zajedničke valute, a ne vode dovoljno odgovornu politiku, jer ako investitori vjeruju da iza članica stoji širi europski okvir, one se mogu jeftinije zaduživati, što stvara i pogrešne poticaje povezane s moralnim hazardom (Wyplosz 2013.). Pravila su zato mehanizam odgovornosti, kompromis između nacionalne demokratske odgovornosti za proračun i zajedničke stabilnosti koja traži da fiskalna politika jedne države ne ugrozi druge i euro.
Razvoj pravila može se podijeliti u nekoliko faza, od kojih svaka odražava jednu krizu ili pokušaj ispravljanja slabosti prethodnog sustava. Maastrichtski ugovor iz 1992. postavio je ulazne kriterije za monetarnu uniju, među njima deficit do 3 % BDP-a i javni dug do 60 % BDP-a, koji su trebali pokazati da država ima dovoljno stabilne financije. Te se naizgled proizvoljne granice mogu izvesti iz jednostavne aritmetike duga. Promjena omjera javnog duga prema BDP-u i njegova ravnotežna razina opisuju se relacijama,
\[ \Delta b_t \;=\; \underbrace{(r_t - g_t)\,b_{t-1}}_{\text{efekt kamata i rasta}} \;-\; pb_t, \qquad b^{*} = \frac{d}{g}, \]
pri čemu je \(b\) omjer duga prema BDP-u, \(r\) kamatna stopa, \(g\) stopa rasta, \(pb\) primarni saldo proračuna, a \(d\) ukupni deficit. Treba razlikovati ta dva pojma salda, jer \(pb\) u prvoj relaciji je primarni saldo bez kamata, dok \(d\) u izrazu za ravnotežu obuhvaća i kamate. Prva relacija pokazuje takozvani efekt grude snijega, jer kada je kamatna stopa veća od stope rasta, dug raste sam od sebe i traži primarni suficit da bi se zaustavio, što objašnjava zašto je dug opasniji u zemlji sa 140 % nego sa 40 % BDP-a i čini srž rizično utemeljenog pristupa novog okvira iz 2024. Druga relacija pokazuje da se uz trajni deficit \(d\) omjer duga stabilizira na razini \(b^{*}=d/g\), pa uz deficit od \(3{,}0\) % i nominalni rast od \(5{,}0\) % dug konvergira upravo prema \(60\) %, što je izvorna maastrichtska kalibracija. Budući da kriteriji prije ulaska ne jamče disciplinu nakon ulaska, 1997. dogovoren je Pakt o stabilnosti i rastu, koji je trebao produljiti disciplinu i kroz preventivni dio poticati stvaranje fiskalnog prostora u dobrim vremenima te kroz korektivni dio, osobito postupak prekomjernog deficita, djelovati kada država premaši referentne vrijednosti (European Commission 2024.).
Prva velika kriza Pakta dogodila se početkom dvijetisućitih, kada su velika gospodarstva imala problema s poštovanjem pravila, što je otvorilo pitanje vjerodostojnosti, pa je reforma iz 2005. uvela više fleksibilnosti kroz strukturni saldo, gospodarski ciklus i specifične okolnosti, čime je okvir postao sofisticiraniji, ali i složeniji.
Globalna financijska kriza i europska dužnička kriza pokazale su da ni takav okvir nije dovoljan, jer su neke države imale uredne fiskalne pokazatelje, ali velike privatne i vanjske neravnoteže koje su se izbijanjem krize pretvorile u javni dug. Odgovor je bilo snažno jačanje ekonomskog upravljanja, pri čemu je paket pravila iz 2011. pooštrio fiskalni nadzor, povećao pozornost na dug i uveo postupak makroekonomskih neravnoteža, čime je Unija priznala da stabilnost ne ovisi samo o deficitu i dugu. Fiskalni ugovor iz 2012., koji je stupio na snagu 2013., obvezao je države da pravila o uravnoteženom proračunu ugrade u nacionalne okvire, a paket iz 2013. dodatno je ojačao nadzor nad članicama europodručja kroz obvezu dostavljanja nacrta proračunskih planova prije usvajanja nacionalnih proračuna.
Sljedeća prekretnica bila je pandemija, kada je u proljeće 2020. aktivirana opća klauzula odstupanja, koja nije ukinula pravila nego je privremeno dopustila odstupanje od uobičajenih zahtjeva prilagodbe, jer bi u uvjetima velikog pada aktivnosti mehaničko inzistiranje na konsolidaciji bilo štetno.
Pandemija je dodatno otvorila pitanje prikladnosti staroga okvira, jer je dug mnogih država nakon nje bio viši, kamatno se okruženje mijenjalo, a investicijske potrebe povezane sa zelenom tranzicijom, digitalizacijom i obranom rasle. Stari je okvir kritiziran zbog složenosti, oslanjanja na teško mjerljiv strukturni saldo, nejasne provedbe i rizika da konsolidacija previše pogodi javne investicije (European Fiscal Board 2024.; Wyplosz 2013.). Zato je 2024. donesen novi okvir ekonomskog upravljanja, koji zadržava temeljne referentne vrijednosti od 3 % BDP-a za deficit i 60 % BDP-a za dug, ali mijenja način praćenja prilagodbe. Prema Europskoj komisiji, novi je okvir stupio na snagu 30. travnja 2024. kao najopsežnija reforma ekonomskog upravljanja od razdoblja nakon financijske krize, a Vijeće ističe da mu je cilj osigurati zdrave i održive financije te poticati rast kroz reforme i investicije (European Commission 2024.). Razvoj pravila od Maastrichta do novoga okvira sažima Tablica 2.
Wyplosz, Charles. 2013. Europe’s Quest for Fiscal Discipline. European Economy Economic Papers No. 498. European Commission, Directorate-General for Economic; Financial Affairs.
European Commission. 2024. The New Economic Governance Framework. Https://economy-finance.ec.europa.eu/economic-governance-framework/what-economic-governance-framework/evolution-eu-economic-governance/new-economic-governance-framework_en.
De Grauwe, Paul. 2022. Economics of Monetary Union. 14. izd. Oxford University Press.
| Razdoblje | Reforma ili instrument | Osnovna ideja |
|---|---|---|
| 1992. Maastricht | kriteriji deficita 3 % i duga 60 % BDP-a | ulazni uvjeti za monetarnu uniju |
| 1997. Pakt o stabilnosti i rastu | pravila i nakon ulaska u euro | spriječiti prekomjerne deficite |
| 2005. reforma Pakta | više fleksibilnosti | uvažiti ciklus, strukturni saldo i specifične okolnosti |
| 2011. paket od šest akata | stroži nadzor, fokus na dug, neravnoteže | odgovor na financijsku i dužničku krizu |
| 2012./2013. Fiskalni ugovor i paket od dva akta | nacionalna pravila i nadzor proračuna europodručja | ojačati provedbu i prethodni nadzor |
| 2020.–2023. opća klauzula odstupanja | privremeno odstupanje od pravila | omogućiti fiskalni odgovor na pandemiju |
| 2024. novi okvir | srednjoročni planovi i putanja neto rashoda | spojiti održivost duga, reforme i investicije |
Nova pravila ne ukidaju staru logiku, jer referentne vrijednosti i postupak prekomjernog deficita ostaju, ali mijenjaju način na koji se politika planira i ocjenjuje. Prva je novost srednjoročni fiskalno-strukturni plan, jedinstveni dokument u kojem država prikazuje fiskalnu putanju, reforme i investicije, čime se povezuje ono što je prije bilo razdvojeno. Druga je putanja neto rashoda kao glavni operativni pokazatelj, jer je strukturni saldo, premda teorijski dobar, teško mjerljiv i ovisi o procjenama potencijalnog BDP-a koje se često revidiraju, dok su neto rashodi pod izravnijom kontrolom vlade i lakši za praćenje. Vijeće je u siječnju 2025. prvi put usvojilo preporuke kojima se odobravaju ti planovi i utvrđuju putanje neto rashoda, čime je okvir prešao iz zakonodavne faze u provedbu (Council of the European Union 2025.).
Treća je novost rizično utemeljen pristup, jer fiskalni rizici nisu jednaki u zemlji s dugom od 40 % i u zemlji s dugom od 140 % BDP-a, pa države s većim rizicima trebaju zahtjevniju prilagodbu, što se procjenjuje analizom održivosti duga umjesto mehaničkog nametanja iste brzine svima. Četvrta je novost veza između prilagodbe, reformi i investicija, jer se razdoblje prilagodbe može produljiti ako država provodi vjerodostojne reforme i investicije, čime se pokušava izbjeći stari problem da se pod pritiskom konsolidacije najprije reže produktivne javne investicije.
Nova pravila imaju i rizike. Provedba je prvi, jer su europska pravila često padala ne na dizajnu nego na nedosljednoj primjeni. Transparentnost je drugi, jer su rizično utemeljen pristup i analiza održivosti duga smisleniji od mehaničkih pravila, ali i složeniji za javnost. Kvaliteta reformi i investicija treći je rizik, jer preširoko definirane obveze mogu produljenje pretvoriti u odgađanje konsolidacije, a politički ciklus četvrti, jer provedba srednjoročnih planova ovisi o domaćoj politici i izborima. Pravila zato treba promatrati uravnoteženo, kao pokušaj ispravljanja slabosti staroga okvira čiji uspjeh neće ovisiti samo o tekstu uredbi nego o provedbi. Glavna dilema ostaje otvorena, jer Unija treba pravila zato što nema punu fiskalnu uniju, ali pravila sama ne mogu financirati europska javna dobra ni osigurati zajedničku stabilizaciju u velikim krizama, pa se rasprava o pravilima sve više povezuje s raspravom o proračunu, vlastitim prihodima i zajedničkom zaduživanju (European Fiscal Board 2024.; Buti i Carnot 2012.).
European Fiscal Board. 2024. 2024 Annual Report of the European Fiscal Board. European Fiscal Board. https://commission.europa.eu/publications/2024-annual-report-european-fiscal-board_en.
Buti, Marco, i Nicolas Carnot. 2012. „The EMU Debt Crisis: Early Lessons and Reforms“. JCMS: Journal of Common Market Studies 50 (6): 899–911. https://doi.org/10.1111/j.1468-5965.2012.02288.x.
EU proračun i njegovo financiranje
Ako su Semestar i fiskalna pravila način na koji Unija nadzire i koordinira nacionalne financije, EU proračun pokazuje što Unija sama financira. Ta je razlika važna jer Unija ne djeluje samo kroz ograničenja i preporuke, nego i kroz novac, kroz kohezijske fondove, poljoprivrednu politiku, istraživačke programe, infrastrukturu, vanjsko djelovanje, sigurnost, migracije, zelenu tranziciju i, nakon pandemije, kroz Mehanizam za oporavak i otpornost. Proračun se pritom ne smije razumjeti kao nacionalni proračun preslikan na europsku razinu, što je jedna od najčešćih pogrešaka. Nacionalni proračuni financiraju svakodnevno funkcioniranje države, dok EU proračun ima drukčiju funkciju jer je manji, više investicijski i programski i usmjereniji na zajedničke prioritete nego na klasično financiranje države blagostanja. Nacionalni proračun pokazuje što država smatra obvezama prema građanima, a EU proračun pokazuje što članice smatraju dovoljno zajedničkim da se financira na europskoj razini, pa je on i svojevrsna politička mapa integracije.
Proračun ima nekoliko posebnosti u odnosu na nacionalni. Prva je njegova relativna veličina, jer u odnosu na nacionalne proračune koji često iznose velik udio BDP-a, EU proračun čini tek mali dio bruto nacionalnog dohotka Unije, pa ne može preuzeti glavne funkcije nacionalne politike, automatski stabilizirati gospodarstva u recesiji ni financirati mirovinske i zdravstvene sustave (European Commission 2025.; Darvas i sur. 2025.). Druga je struktura potrošnje, jer proračun primarno financira zajedničke programe, povijesno ponajprije zajedničku poljoprivrednu i kohezijsku politiku, a sve više i istraživanje, digitalizaciju, okoliš, migracije i sigurnost.
Treća je proračunska ravnoteža, jer Unija ne donosi klasičan deficitni proračun za redovitu potrošnju, nego godišnji proračun mora biti uravnotežen, što ne znači da nikada ne koristi zaduživanje, ali ga koristi kroz izvanredne instrumente, a ne kao redoviti model. Četvrta je politička narav pregovaranja, jer proračun nastaje kroz složen odnos Komisije, Vijeća i Europskog parlamenta, pa se rasprave često vode kroz pitanja neto uplatitelja i neto korisnika, premda taj pogled ne obuhvaća cijelu sliku jer se koristi ne mjere samo izravnim povratom sredstava.
Najvažniji okvir za razumijevanje proračuna nije godišnji proračun nego višegodišnji financijski okvir, koji određuje gornje granice rashoda za razdoblje od sedam godina. On ne zamjenjuje godišnje proračune nego postavlja njihove granice i političku strukturu. Sedmogodišnja logika omogućuje dugoročno planiranje, osobito za koheziju, poljoprivredu i istraživanje, koje se ne mogu učinkovito planirati iz godine u godinu, stvara političku stabilnost jer korisnici unaprijed znaju okvir i ograničava ukupnu potrošnju kao proračunsko sidro.
Okvir je rezultat složenoga političkog pregovora u kojem neto uplatitelji žele ograničiti veličinu, neto korisnici zadržati sredstva, poljoprivredne zemlje brane zajedničku poljoprivrednu politiku, a nove geopolitičke okolnosti guraju obranu, energetiku i sigurnost prema vrhu dnevnog reda. Aktualni okvir za razdoblje 2021.–2027. poseban je jer je povezan s NextGenerationEU, pa je uobičajeni okvir nadopunjen izvanrednim instrumentom oporavka kojim je fiskalni kapacitet Unije privremeno znatno povećan, što Komisija opisuje kao najveći poticajni paket ikad financiran iz EU proračuna (European Commission 2025., 2021.).
Ako višegodišnji okvir određuje koliko Unija smije trošiti, otvoreno ostaje odakle taj novac dolazi. Prihodi proračuna nazivaju se vlastitim sredstvima, što može zbuniti jer ne znače da Unija ima puni porezni sustav, nego da postoje izvori prihoda pravno dodijeljeni proračunu, a velik dio njih u praksi je povezan s nacionalnim doprinosima.
Definicija 4 Vlastita sredstva su izvori prihoda pravno dodijeljeni proračunu Unije, koji obuhvaćaju doprinose članica temeljene na bruto nacionalnom dohotku, prihod vezan uz harmoniziranu osnovicu PDV-a, carine iz zajedničke trgovinske politike i doprinos na nereciklirani plastični otpad, ali ne čine puni europski porezni sustav usporediv s nacionalnima (European Commission 2025.).
Sustav vlastitih sredstava razvijao se kroz vrijeme, jer su u ranim fazama važniju ulogu imale carine i poljoprivredni nameti, a kako se struktura gospodarstva mijenjala, sve su važniji postajali doprinosi temeljeni na bruto nacionalnom dohotku. Ti su doprinosi danas najveći izvor prihoda i funkcioniraju kao instrument uravnoteženja, jer se nakon izračuna potrebnih rashoda i prihoda iz drugih izvora preostali dio pokriva njima. Prihod vezan uz PDV povezan je s harmoniziranom osnovicom, no nije europski PDV jer se PDV ubire nacionalno, prema nacionalnim stopama usklađenima s europskim okvirom, što je dobar primjer hibrida u kojem porez ostaje nacionalni instrument, a dio proračunske logike povezan je s tom osnovicom.
Carine su najbliže pravom europskom prihodu jer proizlaze iz zajedničke trgovinske politike i carinske unije, premda im je udio manji nego u ranijim fazama. Doprinos na nereciklirani plastični otpad uveden je od 2021. i povezuje proračunsku politiku s ciljevima zaštite okoliša. Zbog NextGenerationEU otvorila se rasprava o novim vlastitim prihodima, jer se sredstva prikupljena zajedničkim zaduživanjem moraju otplaćivati kroz buduće proračune, pa se spominju prihodi vezani uz sustav trgovanja emisijama, mehanizam za ugljičnu prilagodbu na granicama ili oporezivanje velikih poduzeća. Glavne izvore prihoda sažima Tablica 3.
European Commission. 2025. The 2021–2027 Long-Term EU Budget and NextGenerationEU. Https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/eu-budget/long-term-eu-budget/2021-2027_en.
| Izvor prihoda | Što znači | Zašto je važno |
|---|---|---|
| Doprinosi na temelju BND-a | nacionalni doprinosi prema bruto nacionalnom dohotku | najveći i najvažniji izvor prihoda |
| Sredstva iz PDV-a | prihod vezan uz harmoniziranu osnovicu PDV-a | povezuje proračun s osnovicom relevantnom za tržište |
| Carine | prihodi od uvoza iz trećih zemalja | najbliže pravom europskom prihodu |
| Doprinos na plastični otpad | prema količini nereciklirane plastične ambalaže | povezuje proračun s okolišnim ciljevima |
| Novi vlastiti prihodi | prijedlozi vezani uz klimatske, digitalne ili korporativne osnovice | ključni za otplatu zajedničkog duga i budući kapacitet |
Struktura rashoda pokazuje političku evoluciju Unije. U ranim fazama najveći je dio odlazio na poljoprivredu, kasnije je sve važnija postala kohezijska politika, osobito nakon proširenja na slabije razvijene članice, a danas se sve više prostora otvara za istraživanje, digitalizaciju, klimu, energetiku, sigurnost, migracije i obranu. Time se Unija postupno mijenja od tržišne, poljoprivredne i kohezijske zajednice prema investicijskom, sigurnosnom i geopolitičkom akteru.
Kohezijska politika smanjuje razvojne razlike među regijama i financira ulaganja u infrastrukturu, poduzetništvo, zapošljavanje i okoliš, pa je za slabije razvijene članice, uključujući Hrvatsku, često ključan izvor javnih investicija, ali i instrument jačanja jedinstvenog tržišta od kojega koristi imaju i razvijenije regije. Zajednička poljoprivredna politika povijesno je bila jedna od najvažnijih stavki, s naglaskom koji se pomicao od sigurnosti opskrbe hranom prema ruralnom razvoju i okolišnoj održivosti. Istraživanje, inovacije i digitalizacija sve su važniji jer se konkurentnost temelji na znanju i tehnologiji koji se prelijevaju preko granica, a zelena tranzicija postala je središnja dimenzija proračuna koja klimatsku politiku pretvara iz regulatorne u fiskalnu.
Migracije i zaštita granica dobile su veće značenje jer sloboda kretanja pretpostavlja zajedničko upravljanje vanjskim granicama, a sigurnost i obrana postale su važnije zbog rata u Ukrajini i potrebe za jačanjem obrambene baze, pri čemu obrana sve više ima obilježja europskoga javnog dobra. Vanjsko djelovanje obuhvaća razvojnu i humanitarnu pomoć, susjedsku politiku i proširenje, a administracija je najmanji, ali nužan dio bez kojega nema provedbe programa.
Proračun zato pokazuje što Unija politički jest. Dugo je bila prvenstveno tržišna, poljoprivredna i kohezijska zajednica, a danas sve više postaje investicijska, sigurnosna, klimatska i geopolitička, pri čemu stare politike nisu nestale nego novi prioriteti mijenjaju ravnotežu i otvaraju pitanje može li postojeća veličina proračuna financirati sve ambicije koje se od Unije očekuju (Darvas i sur. 2025.; Felbermayr i Pekanov 2024.).
Darvas, Zsolt, Roel Dom, Marie-Sophie Lappe, Pascal Saint-Amans, i Armin Steinbach. 2025. Bigger, Better Funded and Focused on Public Goods: How to Revamp the European Union Budget. Bruegel Blueprint No. 37. Bruegel.
Felbermayr, Gabriel, i Atanas Pekanov. 2024. Pan-European Public Goods: Rationale, Financing and Governance. Study requested by the ECON Committee (IPOL\_STU(2024)755726). European Parliament, Directorate-General for Internal Policies. https://doi.org/10.2861/86252.
NextGenerationEU i pouka za Hrvatsku
NextGenerationEU jedna je od najvećih promjena u povijesti europskih javnih financija. Nastao je kao odgovor na pandemiju, ali je otvorio mnogo šire pitanje može li se Unija zajednički zaduživati za financiranje zajedničkih prioriteta. Pandemija je stvorila izvanrednu situaciju u kojoj su sve članice bile pogođene istim šokom, ali nisu imale jednak fiskalni prostor za odgovor, pa su fiskalno snažnije države lakše financirale potpore, dok su države s većim dugom imale manje prostora. Da se odgovor prepustio isključivo nacionalnim proračunima, kriza je mogla povećati divergenciju unutar Unije i ugroziti jedinstveno tržište (European Commission 2021.).
European Commission. 2021. NextGenerationEU. Https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/eu-budget/eu-borrower-investor-relations/nextgenerationeu_en.
Council of the European Union. 2025. The European Semester Explained. Https://www.consilium.europa.eu/en/policies/european-semester/.
Instrument je oblikovan kao privremeni, pri čemu se Europska komisija zaduživala na tržištima kapitala u ime Unije, a sredstva su usmjeravana članicama kroz bespovratna sredstva i zajmove. Najveći dio čini Mehanizam za oporavak i otpornost, čija je logika drukčija od klasičnih fondova, jer države nisu dobivale sredstva za pojedinačne projekte, nego na temelju nacionalnih planova oporavka i otpornosti koji su morali sadržavati reforme i investicije, a isplate su vezane uz ispunjavanje dogovorenih ciljeva i prekretnica (European Commission 2021.; Council of the European Union 2025.). To je važna institucionalna inovacija jer se Unija nije samo zadužila i podijelila novac, nego je financiranje povezala s reformama i preporukama iz Europskog semestra. Ako je Semestar ranije bio kritiziran jer preporuke nisu imale snažne provedbene mehanizme, Mehanizam je dio preporuka povezao s financijskim poticajima.
Instrument je promijenio i raspravu o europskom dugu, jer zajedničko zaduživanje nije isto što i nacionalno. Kada se zadužuje država, dug je obveza njezina proračuna, a kada se zadužuje Unija, otplata se veže uz buduće proračune, vlastita sredstva i dogovor članica, što otvara pitanje tko na kraju plaća zajednički dug i s kakvom političkom kontrolom, pa je upravo zato rasprava o novim vlastitim prihodima postala važnija. NextGenerationEU nije pretvorio Uniju u fiskalnu federaciju jer je privremen i ne postoji automatsko pravo na trajno zajedničko zaduživanje, ali je pokazao da Unija može djelovati fiskalno ambicioznije nego prije, da Komisija može izdavati zajednički dug u velikom opsegu i da se europski novac može vezati uz reforme.
Najvažnije pitanje koje je otvorio jest je li zajedničko zaduživanje bilo jednokratna iznimka ili početak novog instrumenta. Jedan pogled drži da izvanredni instrument ne smije postati pravilo, a drugi da se Unija suočava s nizom zajedničkih izazova u obrani, energetici, klimi i obnovi Ukrajine, koji također traže zajedničko financiranje, pa argument neće nestati s krajem pandemijskog oporavka. U tom je smislu NextGenerationEU presedan koji ne dokazuje da će Unija postati fiskalna unija, ali pokazuje da se granice integracije mogu pomaknuti kada političke okolnosti to zahtijevaju.
Za Hrvatsku je proračun posebno važan jer je znatna korisnica kohezijskih sredstava i sredstava iz Mehanizma za oporavak i otpornost, pa nije apstraktna kategorija nego konkretan izvor financiranja investicija, reformi i razvojnih projekata, od cesta i željeznica do energetske obnove, istraživanja i digitalizacije. Važnost fondova ne treba svesti na pitanje koliko se novca može povući, koje često dominira javnom raspravom, jer je apsorpcija samo prvi korak. Pravo je pitanje stvaraju li projekti dugoročnu vrijednost, povećavaju li produktivnost, smanjuju li regionalne razlike i jačaju li otpornost gospodarstva, jer ako se sredstva potroše na projekte slabe kvalitete, formalna apsorpcija može biti visoka, a razvojni učinak nizak.
Hrvatski primjer zato pokazuje da administrativni kapacitet postaje dio fiskalne politike, jer dostupna sredstva bez sposobnosti pripreme projekata, javne nabave, provedbe i evaluacije ne daju puni učinak. Fiskalni prostor nije samo iznos raspoloživog novca nego i sposobnost da se taj novac pretvori u korisnu infrastrukturu, bolje usluge i veći potencijalni rast. Fondovi mijenjaju strukturu javnih investicija jer maloj i otvorenoj ekonomiji omogućuju ulaganja koja bi iz nacionalnog proračuna bilo teško financirati, ali nose i rizik ovisnosti ako nacionalno planiranje postane podređeno pravilima i ciklusima europskog financiranja umjesto dugoročnoj domaćoj strategiji.
Mehanizam je dodatno naglasio vezu novca i reformi, jer Hrvatska kroz Nacionalni plan oporavka i otpornosti ne dobiva sredstva samo za investicije nego preuzima i reformske obveze, pa reforma javne uprave, pravosuđa, zdravstva ili energetike postaje povezana s korištenjem europskih sredstava, čime proračun Unije ulazi u samu jezgru nacionalne fiskalne i reformske politike.
Otvorite podatke o višegodišnjem financijskom okviru 2021.–2027. i o Mehanizmu za oporavak i otpornost na stranicama Europske komisije te podatke o hrvatskom proračunu na stranicama Ministarstva financija.
- Usporedite ukupnu veličinu EU proračuna za jednu godinu s veličinom hrvatskoga državnog proračuna te oba izrazite kao udio u pripadajućem BDP-u. Objasnite zašto EU proračun ne može djelovati kao automatski stabilizator pojedine članice.
- Razvrstajte glavne rashodne kategorije EU proračuna prema tome obavljaju li ponajprije alokacijsku, distribucijsku ili stabilizacijsku funkciju i obrazložite svrstavanje.
- Za jednu mjeru iz hrvatskoga Nacionalnog plana oporavka i otpornosti opišite je li riječ o reformi ili investiciji te procijenite stvara li dugoročnu vrijednost ili tek osigurava formalnu apsorpciju sredstava.
Sažetak
Javne financije Europske unije nisu ni potpuno nacionalne ni potpuno europske, nego hibrid u kojem se zajednička valuta i jedinstveno tržište kombiniraju s nacionalnim proračunima koji ostaju glavni instrument fiskalne politike. Budući da dijeli novac, a ne dijeli veliki proračun, Unija stabilnost traži kroz fiskalna pravila, koordinaciju u Europskom semestru i razmjerno malen proračun usmjeren na zajedničke programe, dok puna fiskalna unija ostaje otvorena rasprava koju sve više oblikuje pitanje financiranja europskih javnih dobara. NextGenerationEU pokazao je da se granice te integracije mogu pomaknuti u krizi, ali je ostavio otvorenim pitanje tko snosi zajednički dug i s kakvom legitimnošću. Za Hrvatsku sve to znači da fiskalni prostor nije samo iznos dostupnog novca, nego i sposobnost da se on pretvori u vrijednost. Time se zatvara prikaz javnih financija u praksi, a posljednji dio knjige okreće perspektivu i pita kada i sama država, jednako kao i tržište, počinje griješiti.