6. Što je to javni izbor i zašto nas se tiče?
Teorija javnog izbora (engl. Public Choice Theory) predstavlja sponu između ekonomije i političkih znanosti i definira se kao “uporaba ekonomskih alata za rješavanje tradicionalnih problema političke znanosti”. Ova teorija fundamentalno preoblikuje razumijevanje kolektivnog odlučivanja tako što primjenjuje koncepte standardne maksimizacije korisnosti, teorije igara i teorije odluke na političko ponašanje. Razumijevanje javnog izbora ključno je jer nudi objašnjenje zašto politički ishodi često odstupaju od idealiziranih očekivanja javnog interesa, fokusirajući analizu na institucionalne poticaje koji oblikuju ponašanje državnih aktera.
Tradicionalno, politiku se često promatra kroz idealističnu prizmu, gdje se vlada i njezini dužnosnici percipiraju kao dobronamjerni entiteti koji teže isključivo općem dobru i provode “volju” naroda. Iako ovaj pogled pruža utješan narativ, on često ne objašnjava zašto političke odluke u praksi mogu biti neučinkovite, nelogične i često naizgled suprotne interesima većine građana. Pritom se često postavljaju pitanja: Zašto se donose zakoni koji pogoduju uskim interesnim skupinama, a na štetu šire javnosti? Zašto su birokratski procesi često spori i nefleksibilni?
Teorija javnog izbora nudi radikalan, ali analitički snažan odgovor na ova pitanja. James Buchanan, dobitnik Nobelove nagrade za ekonomiju, definirao je javni izbor kao “politiku bez romantike” (Buchanan 1986.). Umjesto da politiku tretiraju kao zasebno područje vođeno altruizmom, teoretičari javnog izbora primjenjuju ekonomske alate i metodologiju na političke procese (Buchanan i Tullock 1962.). Osnovna premisa jest da su svi sudionici u političkom sustavu, odnosno birači, političari i birokrati racionalni, samointeresni pojedinci čije su motivacije slične onima na ekonomskom tržištu (Brennan i Lomasky 1993.). Pritom, grupe odnosno “društvo” ili “narod” ne donose odluke, odnosno odluke su isključivo rezultat pojedinačnih izbora (Buchanan i Tullock 1962.). Javni izbor nam pomaže dekonstruirati naizgled iracionalne političke ishode i uvidjeti da su oni često logične posljedice interakcije samointeresnih aktera unutar određenih institucionalnih pravila. Razumijevanje ove dinamike ključno je za svakoga tko želi biti informiran i učinkovito utjecati na politički proces.
Definicija, metodologija i osnovne pretpostavke teorije javnog izbora
Intelektualni temelji teorije javnog izbora postavljeni su kroz seminalne radove poput An Economic Theory of Democracy (Downs 1957.) i The Calculus of Consent (Buchanan i Tullock 1962.).
Već je prethodno istaknuto kako teorija javnog izbora predstavlja primjenu ekonomskih načela i metoda na analizu političkih procesa, odnosno donošenja odluka u javnom sektoru. Pritom, osnovna ideja proizlazi iz pretpostavke da se politički akteri zapravo birači, političari i birokrati koji se ponašaju racionalno i sebično, slično akterima na tržištu, te maksimiziraju vlastitu korisnost umjesto „javnog interesa” (Buchanan i Tullock 1962.). Na taj način, teorija javnog izbora spaja ekonomsku analizu i političku znanost, promatrajući državu kao skup međusobno povezanih tržišta političkih odluka (Mueller 2003.).
Metodološki okvir ove teorije temelji se na racionalnom izboru, individualizmu i analizi troškova i koristi. Racionalni izbor podrazumijeva da pojedinci donose odluke na temelju usporedbe očekivanih koristi i troškova, a ne altruizma (Downs 1957.). Individualizam polazi od premise da su društveni ishodi rezultat interakcije pojedinaca, dok analiza troškova i koristi omogućuje kvantifikaciju i evaluaciju političkih odluka u odnosu na njihovu učinkovitost i distribucijske učinke (Ostrom 1990.). U tom kontekstu, država se ne promatra kao neutralan mehanizam, već kao arena sukoba interesa i kompromisa među različitim društvenim skupinama (Brennan i Buchanan 1985.).
Osnovne pretpostavke teorije javnog izbora uključuju:
- Racionalnost aktera – politički subjekti djeluju u skladu s vlastitim interesima (Downs 1957.).
- Asimetriju informacija – birači često raspolažu ograničenim znanjem o političkim programima, što dovodi do problema racionalne ignorancije (Buchanan 1986.).
- Kolektivno djelovanje i problem „besplatnog jahača” – pojedinci imaju poticaj koristiti javna dobra bez doprinosa njihovom financiranju (Olson 1965.).
- Institucionalna analiza – političke institucije oblikuju ponašanje aktera i određuju ishode javnih odluka (Ostrom 1990.).
Metodološki, teorija javnog izbora koristi instrumente mikroekonomske analize, teorije igara i institucionalne ekonomije. Kroz modele glasanja, koalicijskih dogovora i birokratskog ponašanja objašnjava se kako individualni interesi mogu dovesti do kolektivno neefikasnih rezultata, što se često naziva „neuspjehom države” (Mueller 2003.). Cilj analize nije samo opis političkog ponašanja, već i pronalaženje institucionalnih mehanizama koji mogu smanjiti distorzije i povećati učinkovitost javnih odluka (Buchanan 1987.). Štoviše, može se zaključiti kako javni izbor počiva na nekoliko temeljnih metodoloških postulata poput metodološkog individualizma prema kojem se kolektivne odluke ne donose od strane agregatne cjeline (npr. “države”), već su rezultat kombinacije individualnih izbora i preferencija. Sljedeći postulat je racionalno samopouzdanje (engl. Rational Self-Interest) prema kojem svi akteri u političkom sustavu, odnosno birači, političari, birokrati djeluju racionalno u nastojanju maksimiziranja vlastite korisnost ili blagostanja. Također, u ovom kontekstu ističe se i takozvana politika kao razmjena (engl. Politics as Exchange) prema kojoj se politički procesi promatraju kao složeni sustavi razmjene u kojima pojedinci nastoje poboljšati svoje pozicije.
Pravila igre vs. politički ishodi
Unutar teorije javnog izbora posebno mjesto zauzima konstitucionalna politička ekonomija, koju su razvili James M. Buchanan i Geoffrey Brennan, a koja se usredotočuje na razliku između pravila igre (engl. Rules of the game) i političkih ishoda (engl. Political outcomes) (Buchanan i Tullock 1962.; Brennan i Buchanan 1985.). Ova perspektiva polazi od ideje da kvaliteta političkih odluka ne ovisi samo o preferencijama aktera, već ponajprije o institucionalnim pravilima koja oblikuju proces donošenja odluka. Drugim riječima, efikasnost i pravednost kolektivnih odluka proizlaze iz dizajna institucionalnog okvira, a ne iz pojedinačnih političkih odluka ili volje trenutne većine. Buchanan (1986.) je isticao da se u politici moraju razlikovati dvije razine analize: ustavna (konstitucionalna) razina, na kojoj se biraju i definiraju pravila igre, odnosno ograničenja i procedure prema kojima će se donositi buduće kolektivne odluke te post-ustavna razina, na kojoj se unutar postojećih pravila odlučuje o konkretnim političkim pitanjima (Buchanan 1986.). Pritom na ustavnoj razini pojedinci djeluju iza „zavjese neizvjesnosti” slične Rawlsovom konceptu „zavjese neznanja” gdje ne znaju kakvu će poziciju u društvu zauzeti te stoga imaju poticaj dizajnirati pravedna i stabilna pravila igre (Brennan i Hamlin 2000.). Takav pristup ima za cilj ograničiti proizvoljnost većine i smanjiti mogućnost eksploatacije manjina, ističući važnost ustavnih ograničenja nad diskrecijskim odlukama političara. Metodološki, konstitucionalna politička ekonomija naglašava normativnu analizu institucija, odnosno postavlja se pitanje kako bi pravila trebala biti postavljena da osiguraju legitimnost, stabilnost i učinkovitost političkog sustava (Vanberg 2005.). Time se prelazi s pozitivne analize koja proučava kako zapravo sustav funkcionira na normativnu razinu kojoj je u fokusu kako bi trebao sustav trebao funkcionirati. Buchanan (1991.) ističe da je upravo spontani poredak odnosno skup neplaniranih, ali stabilnih institucionalnih aranžmana najbolji okvir za osiguravanje slobode i ekonomskog prosperiteta.
Središnja poruka konstitucionalne perspektive glasi da dobro definirana pravila igre mogu ograničiti negativne ishode političkog procesa. Umjesto da se fokusira na redistribucijske politike ili pojedinačne programe, ova škola misli naglašava važnost uspostave mehanizama koji sprječavaju zloupotrebu moći i potiču odgovornost. Time se konstitucionalna politička ekonomija pozicionira kao most između ekonomije, političke filozofije i prava s ciljem stvaranja institucionalnog okvira koji maksimizira individualnu slobodu i društvenu koheziju (Buchanan 1987.; Brennan i Buchanan 1985.).
Trebam li i kako sudjelovati u donošenju političkih odluka?
Pitanje individualnog sudjelovanja u donošenju političkih odluka obrađeno je detaljno u pododjeljku ispod.
Ljudi kao birači, političari i službenici
Jedno od temeljnih polazišta teorije javnog izbora jest da se svi sudionici političkog procesa, odnosno birači, političari i službenici (birokrati) ponašaju racionalno, vodeći se vlastitim interesima i poticajima, a ne apstraktnim „javnim dobrom” (Buchanan i Tullock 1962.). Ovaj pristup, poznat kao metodološki individualizam, odbacuje idealiziranu sliku države kao neutralnog čuvara zajedničkih interesa te je promatra kao sustav međusobno povezanih tržišta političkih odluka (Mueller 2003.). Štoviše, svaka od triju skupina aktera ima svoje ciljeve, ograničenja i informacijske asimetrije, što zajedno oblikuje stvarne ishode javnih politika. Teorija javnog izbora primjenjuje pretpostavku racionalnog samopouzdanja na sve ključne aktere u političkom sustavu: birače, političare i birokrate.
Trebam li i kako sudjelovati u donošenju političkih odluka?
Pitanje individualnog sudjelovanja u donošenju političkih odluka jedno je od središnjih problema teorije javnog izbora. Ono se analizira kroz prizmu racionalnog izbora, odnosno ekonomskog pristupa ponašanju birača i političkih aktera (Downs 1957.). Temeljna pretpostavka jest da birači djeluju racionalno odnosno nastoje maksimizirati svoju korisnost i minimizirati troškove što dovodi do pitanja zašto bi racionalan pojedinac uopće sudjelovao u izborima kada je vjerojatnost da njegov glas promijeni ishod iznimno mala (Mueller 2003.).
Pomirenje paradoksa: instrumentalno vs. ekspresivo glasanje
Jedan od temeljnih izazova teorije javnog izbora jest paradoks glasanja, prema kojemu racionalan pojedinac, vođen isključivo vlastitim interesom i analizom troškova i koristi, ne bi imao razloga sudjelovati u izborima. Ako je vjerojatnost da jedan glas odluči ishod gotovo nula, tada su troškovi izlaska na izbore veći od očekivane koristi (Downs 1957.). Unatoč tome, u stvarnosti veliki broj ljudi ipak glasa. Objašnjenje tog paradoksa traži se u razlikovanju instrumentalnog i ekspresivnog glasanja (Riker i Ordeshook 1968.; Brennan i Lomasky 1993.).
Instrumentalni pristup polazi od klasične ekonomske racionalnosti gdje birači glasaju kako bi maksimizirali očekivanu korist od političkih ishoda (Downs 1957.). Oni biraju opciju koja im donosi najveću korist u pogledu poreza, dohotka, javnih usluga ili drugih konkretnih materijalnih učinaka. Međutim, budući da je vjerojatnost odlučujućeg glasa infinitesimalno mala, instrumentalni motiv sam po sebi ne može objasniti široku participaciju birača (Mueller 2003.).
S druge strane, teorija ekspresivnog glasanja (engl. expressive voting), koju su razvili Riker i Ordeshook (1968.) te kasnije formalizirali Brennan i Lomasky (1993.), nadopunjuje instrumentalni model psihološkom i simboličkom dimenzijom. Prema ovom pristupu, birači ne glasaju zato što očekuju da će promijeniti ishod, već zato što im čin glasanja omogućuje izražavanje identiteta, vrijednosti ili moralnih uvjerenja. Glasanje se promatra kao akt samopotvrđivanja i društvene pripadnosti, a ne kao čisto instrumentalno sredstvo za postizanje rezultata (Brennan i Lomasky 1993.). Primjerice, pojedinac može glasati za stranku koja promiče ekološke politike, ne zato što očekuje izravnu korist, nego zato što mu takav izbor pruža moralno zadovoljstvo i osjećaj konzistentnosti s vlastitim uvjerenjima. Time se političko ponašanje shvaća kao kombinacija racionalnog i ekspresivnog motiva, gdje se korisnost mjeri i u emocionalnim, a ne samo materijalnim kategorijama (Hamlin i Brennan 1999.).
Pomirenje paradoksa glasanja postiže se kombiniranjem instrumentalnog i ekspresivnog pristupa. U suvremenim modelima teorije javnog izbora, korisnost sudjelovanja uključuje i instrumentalne koristi (povezane s ishodima) i ekspresivne koristi (povezane s identitetom i vrijednostima) (Feddersen 2004.). Takav model proširuje pojam racionalnosti izvan uskog ekonomskog okvira i objašnjava zašto pojedinci mogu racionalno odlučiti sudjelovati čak i kad je očekivana materijalna korist zanemariva. Ovakav spoj racionalne kalkulacije i društvenih motiva čini teoriju javnog izbora metodološki otvorenijom prema interdisciplinarnim pristupima, uključujući sociologiju, psihologiju i teoriju identiteta. Time se pokazuje da je ljudsko političko ponašanje višedimenzionalno, odnosno istodobno racionalno i simbolično, korisno i vrijednosno utemeljeno (Brennan i Lomasky 1993.; Hamlin i Brennan 1999.).
Političari, maksimizacija glasova i teorija medijanskog glasača
Političari su u ovom okviru shvaćeni kao maksimizatori glasova, odnosno kao akteri koji djeluju na „tržištu politika” nudeći biračima programe i obećanja u zamjenu za političku podršku (Downs 1957.). Štoviše, cilj političara nije maksimizacija društvenog blagostanja, već povećanje vlastite političke moći kroz izborni uspjeh, održavanje vlasti i pristup resursima države. Takav sustav poticaja stvara politički oportunizam, odnosno sklonost donošenju kratkoročnih i populističkih mjera koje povećavaju popularnost, ali dugoročno mogu destabilizirati gospodarstvo i javne financije (Nordhaus 1975.).
Teorija javnog izbora dosljedno primjenjuje model samointeresnog aktera i na političare, gledajući ih kao poduzetnike na političkom tržištu (Downs 1957.). Njihov primarni cilj nije apstraktni javni interes, već maksimizacija moći i pobjeda na izborima, a javni interes se smatra sredstvom za postizanje tih ciljeva (Buchanan i Tullock 1962.; Buchanan 1986.; Downs 1957.). U tu svrhu, političari se koriste specifičnim mehanizmima, od kojih su najznačajniji trgovina glasovima (engl. logrolling) i traženje renti (engl. rent-seeking). Logrolling ili trgovina glasovima, neformalna je praksa razmjene glasova unutar zakonodavnih tijela (Buchanan i Tullock 1962.). Iako ova praksa može dovesti do postizanja dogovora koji inače ne bi bio moguć, analiza pokazuje da sudjelovanje u njoj ima svojevrstan pozitivan i statistički značajan utjecaj na šanse zakonodavaca za dobivanje promaknuća, čak i ako ne poboljšava legislativnu učinkovitost (Buchanan i Tullock 1962.).
Slično, koncept rent-seekinga ili traženja renti, koji je uveo Tullock (1967.), a termin popularizirala Krueger (1974.), odnosi se na napore pojedinaca ili interesnih skupina da ostvare ekonomske koristi i privilegije (npr. subvencije, monopole, tarife) putem političke arene, umjesto kroz produktivnu odnosno tržišnu aktivnost (Tullock 1967.; Krueger 1974.). Ključni uvid Tullocka je da resursi potrošeni na lobiranje, poput milijuna dolara utrošenih na kampanje i plaćanje lobista zapravo predstavljaju društveni trošak koji ne stvara nikakvu novu vrijednost (Tullock 1967.). Ovi resursi, umjesto da budu usmjereni na inovacije ili povećanje produktivnosti koriste se za preraspodjelu postojećeg bogatstva (Tullock 1967.). Stoga, traženje renti nije samo etički upitno, već je i fundamentalno štetno za ekonomsku učinkovitost društva.
Kao proširenje koncepta rent-seekinga, takozvana teorija regulatorne zarobljenosti (Stigler 1971.) tvrdi da regulacija ne nastaje kako bi korigirala tržišne neuspjehe u javnom interesu, već se stvara kao odgovor na potražnju industrije koja je želi “kupiti” (Stigler 1971.). Država, posjedujući moć prisile, nudi takozvane „proizvode” poput subvencija, kontrole nad ulaskom na tržište, regulacije supstituta ili fiksiranja cijena, a industrije s koncentriranim interesima su najbolje organizirane da te proizvode “kupe”. Ovo objašnjava zašto propisi često sadrže “klauzule o starosti” (engl. grandfather clauses) koje oslobađaju postojeće tvrtke od novih zahtjeva, čime se efektivno stvaraju prepreke za ulazak novih konkurenata (Stigler 1971.).
Ovakvi neintuitivni ishodi rezultat su logike kolektivnog djelovanja, koju je Olson (1965.) razradio. Olson je objasnio da su male, homogene interesne skupine s koncentriranim interesima daleko učinkovitije u kolektivnom djelovanju od velikih skupina s difuznim interesima (Buchanan i Tullock 1962.). To je zato što članovi manjih grupa imaju veći pojedinačni ulog, niže troškove organiziranja i manji problem “slobodnog jahača” (engl. free-rider problem) (Buchanan i Tullock 1962.). Zbog toga su lobističke skupine koje predstavljaju koncentrirane industrije uspješnije u osiguravanju privilegija koje donose značajne koristi njima, dok se troškovi tih privilegija raspršuju na cijelu, neorganiziranu javnost (Olson 1965.; Stigler 1971.). To je temeljni mehanizam kojim teorija javnog izbora objašnjava disproporcionalni utjecaj posebnih interesa na javnu politiku.
Birokrati, borba za proračun i kritički osvrt
Teorija javnog izbora primjenjuje model samointeresnog aktera i na birokrate, odnosno državne službenike, što predstavlja radikalan odmak od tradicionalnih shvaćanja javne uprave koja potječu od Maxa Webera. Prema klasičnoj weberijanskoj teoriji, birokracija se smatrala racionalnim, nepristranim i objektivnim mehanizmom provedbe zakona, usmjerenim prema ostvarivanju javnog interesa. Nasuprot tome, pristup javnog izbora naglašava da su i birokrati pojedinci vođeni vlastitim interesima te da njihovo ponašanje proizlazi iz osobnih poticaja i institucionalnih ograničenja u kojima djeluju (Niskanen 1971.).
Najutjecajniju teorijsku interpretaciju birokratskog ponašanja dao je William A. Niskanen, koji je u svojim radovima iz 1968. i 1971. razvio model maksimizacije proračuna. Niskanen je tvrdio da birokrati nastoje maksimizirati veličinu proračuna svojih odjela jer je veći proračun izravno povezan s njihovom osobnom korisnošću odnosno višom plaćom, većim prestižem, brojem podređenih i moći odlučivanja. Time se povećava njihov profesionalni utjecaj i status unutar hijerarhije javne uprave (Niskanen 1971.).
Temeljni mehanizam koji omogućuje takvo ponašanje jest informacijska asimetrija između birokrata i političkih sponzora, odnosno zakonodavaca. Birokrati raspolažu detaljnim tehničkim znanjem o troškovima i kapacitetima svojih odjela, dok političari i predstavnici ministarstava često nemaju uvid u stvarne interne procese i operativne mogućnosti. Koristeći prednost informiranosti, birokrati mogu predlagati proračune po principu „uzmi ili ostavi”, pri čemu je alternativa odbijanju proračuna potpuna obustava javne usluge. Budući da političari teže izbjeći političku odgovornost i negativne posljedice koje bi takva obustava izazvala, oni u pravilu odobravaju veće proračune nego što bi bilo društveno optimalno (Niskanen 1971.). Takav odnos, koji Niskanen opisuje kao bilateralni monopol između biroa i zakonodavca, vodi do sustavne sklonosti javne administracije prema prevelikim izdacima, regulacijama i neučinkovitoj alokaciji resursa.
Ova analiza pruža važan uvid u to da neučinkovitost javne uprave nije nužno rezultat nekompetentnosti ili korupcije, nego strukturnih poticaja unutar odnosa između birokrata i političkih institucija. Problem leži u agens-principal dilemi — neskladu između interesa „principala” (vlade ili zakonodavca) i „agenta” (birokrata) koji raspolaže ključnim informacijama i koristi ih za maksimizaciju vlastite korisnosti. Niskanen time razbija mit o birokraciji kao neutralnom mehanizmu provedbe kolektivne volje i pokazuje da je birokratska ekspanzija racionalan, a ne slučajan ishod institucionalnog sustava.
Unatoč svojoj inovativnosti i utjecaju, Niskanenov model nije ostao bez kritika. Njegova pretpostavka da su birokrati isključivo motivirani samointeresom pokazala se previše redukcionističkom. Mnogi istraživači upozorili su da birokrati mogu djelovati i u skladu s profesionalnim etosom, osjećajem dužnosti ili percepcijom javnog interesa (Breton i Wintrobe 1975.). Niskanen je na to odgovorio tvrdnjom da je pojam javnog interesa sam po sebi neodređen i da ga birokrati tumače iz perspektive vlastitog djelokruga rada. Time, iako možda subjektivno vjeruju da djeluju u javnom interesu, u praksi često potiču rast proračuna i širenje administrativne kontrole. Kritičari su također istaknuli da su interesi unutar birokracije heterogeni: viši službenici teže moći i prestižu, dok niži prioritet daju sigurnosti radnog mjesta i stabilnosti (Breton i Wintrobe 1975.). Stoga maksimizacija proračuna ne mora nužno biti univerzalni cilj svih slojeva birokracije.
U kasnijoj literaturi razvijeni su i alternativni modeli koji proširuju ili nadograđuju Niskanenovu analizu. Najpoznatiji među njima je model „oblikovanja biroa” (bureau-shaping) Dunleavy (1991.). Dunleavy je zadržao temeljnu racionalističku pretpostavku teorije javnog izbora, ali je smatrao da birokrati ne teže uvijek povećanju ukupnog proračuna. Umjesto toga, njihova korisnost proizlazi iz mogućnosti da oblikuju strukturu biroa na način koji maksimizira osobne koristi. U praksi to znači da viši birokrati često preferiraju rad u manjim, specijaliziranim i prestižnim agencijama koje pružaju izazovne i vidljive zadatke, umjesto vođenja velikih, administrativno opterećenih organizacija. Takvo „oblikovanje biroa” uključuje preusmjeravanje ili outsourcing dijela programa, delegiranje odgovornosti drugim agencijama te fokusiranje na resurse koji izravno povećavaju osobnu i profesionalnu korisnost službenika (Dunleavy 1991.).
Ova teorijska nadogradnja pokazuje da je ponašanje birokrata složenije od puke maksimizacije budžeta. U suvremenim sustavima javne uprave, gdje su birokrati često podložni političkom nadzoru, medijskom pritisku i mehanizmima transparentnosti, njihovi ciljevi uključuju i optimizaciju reputacije, radnog okruženja i profesionalnog identiteta. Niskanenov model, međutim, ostaje temeljno polazište jer razotkriva osnovni uzrok birokratske ekspanzije u strukturi poticaja, a ne u karakteru pojedinaca. Neučinkovitost birokracije stoga nije anomalija sustava, već njegova predvidiva posljedica.
Kritički osvrt na ove teorije pokazuje da su modeli javnog izbora, unatoč pojednostavljenjima, omogućili važan pomak u razumijevanju javne uprave. Umjesto da birokraciju tumače kao tehnički aparat vođen načelom racionalne efikasnosti, oni je prikazuju kao političko-ekonomsku instituciju čije ponašanje proizlazi iz interakcije interesa, informacija i ograničenja. Time teorija javnog izbora ne nudi jednostavna rješenja za problem birokratske neučinkovitosti, ali pruža realističan okvir za razumijevanje zašto javne administracije imaju tendenciju širenja, čak i kad to nije društveno optimalno. Suvremeni modeli poput Dunleavyjevog potvrđuju da je birokratsko ponašanje višedimenzionalno i da se racionalnost aktera može izraziti kroz različite oblike – od maksimizacije proračuna do oblikovanja institucionalnih struktura koje donose profesionalnu autonomiju i status.
Država kao skup aktera, a ne kao jedinstveni racionalni planer
Ova tema obrađena je u pododjeljcima o birokraciji, logrolling i rent-seekingu ispod.
Zašto su odluke države često neintuitivne?
Odluke države često se doimaju neintuitivnima u slučajevima primjerice kada se subvencioniraju neefikasne industrije, održavaju gubitaši ili financiraju skupi projekti koji koriste tek uskom krugu interesnih skupina. Iako se takvi potezi građanima mogu činiti nelogičnima ili ekonomskim promašajem, teorija javnog izbora nudi objašnjenje koje ih čini razumljivima. Prema ovom pristupu, mnoge državne odluke koje na prvi pogled djeluju iracionalno zapravo su racionalne ako se promatraju kroz prizmu strukture poticaja i institucionalnih ograničenja unutar političkog sustava. Za razliku od tradicionalnog shvaćanja države kao jedinstvenog aktera koji djeluje u općem interesu, teorija javnog izbora promatra državu kao skup međusobno povezanih pojedinaca odnosno birača, političara i birokrata koji donose odluke vođeni vlastitim interesima, informacijama i kalkulacijama (Buchanan i Tullock 1962.; Mueller 2003.). Ishodi koji se iz društvene perspektive čine neefikasnima, nelogičnima ili paradoksalnima često su, zapravo, posve logične posljedice takvih racionalnih interakcija. Štoviše, teorija javnog izbora ukazuje da su ovi fenomeni predvidljive posljedice neuspjeha države (engl. government failure), odnosno situacija u kojima racionalno ponašanje političkih aktera u kombinaciji s neadekvatnim institucionalnim poticajima dovodi do kolektivno nepoželjnih rezultata. Drugim riječima, neefikasnost nije slučajna ili rezultat iracionalnosti, već sustavna posljedica načina na koji su političke i birokratske institucije strukturirane.
Logika kolektivne akcije, koncentrirane koristi i raspršeni troškovi
Institucionalni korijeni neuspjeha države posebno su jasno objašnjeni u radu Olson (1965.) The Logic of Collective Action. Olson je među prvima pokazao da se temeljni izvor političke neučinkovitosti nalazi u problemu slobodnog jahača (engl. free-rider problem). Kada je riječ o kolektivnim dobrima, poput povoljne regulacije, subvencija ili javnih usluga koje koristi velik broj građana, pojedinac ima snažan poticaj da izbjegne sudjelovanje u troškovima njihova ostvarivanja. Budući da će i bez vlastitog angažmana uživati u koristima koje proizlaze iz zajedničkog djelovanja, racionalno je odlučiti ne sudjelovati. Takva logika dovodi do toga da se velike skupine građana teško organiziraju jer se troškovi angažmana dijele na mnoge, dok su koristi difuzne i teško vidljive. Nasuprot tome, male i dobro organizirane interesne skupine lakše koordiniraju djelovanje i učinkovitije utječu na javne odluke, budući da su njihove koristi koncentrirane, a troškovi organiziranja razmjerno niski. Olson (1965.) je time pokazao da politički proces prirodno teži asimetriji moći, odnosno uske skupine uspješno ostvaruju specifične privilegije, dok široka javnost snosi njihove troškove. Ova dinamika objašnjava zašto država često donosi odluke koje djeluju neintuitivno. Štoviše, one nisu rezultat neracionalnosti, već predvidiva posljedica racionalnog ponašanja u uvjetima neadekvatnih institucionalnih poticaja. Time Olsonova logika dovodi do ključnog uvida teorije javnog izbora: koncentrirane koristi i raspršeni troškovi.
- Koncentrirane koristi: Mala, visoko organizirana skupina (npr. jedna industrija ili interesna skupina) ima ogroman pojedinačni dobitak od specifične državne politike (npr. carine, subvencije). Njihov je interes da se organiziraju i lobiraju visok.
- Raspršeni troškovi: Ukupni trošak te politike (npr. više cijene za potrošače, troškovi iz saveznog proračuna) pada na široku, raspršenu većinu (npr. sve porezne obveznike). Budući da je trošak po pojedincu zanemariv, većina je racionalno neinformirana i ravnodušna, nemajući poticaj za suprotstavljanje.
Ovaj asimetrični politički ekvilibrij objašnjava zašto se glasovi vokalnih manjina s mnogo toga za dobiti čuju nad glasovima ravnodušnih većina s malo toga za pojedinačno izgubiti. Odatle potječu dva glavna mehanizma neefikasnosti: logrolling i lov na rentu.
Trgovanje glasovima i neto društveni gubitak
Prethodno je već objašnjeno kako trgovanje glasovima (engl. Logrolling) zapravo predstavlja praksu trgovanja glasovima među političarima, često s ciljem osiguravanja prolaska zakonodavstva koje koristi specifičnim, koncentriranim interesima. Pritom se ta trgovina glasovima najčešće manifestira u dva oblika:
- Eksplicitno trgovanje glasovima (otvorena, izravna trgovina glasovima).
- Implicitno trgovanje glasovima (takozvano Tullockovo pakiranje). Ugrađivanje različitih, često nepovezanih mjera u jedan sveobuhvatan zakonodavni paket (tie-bar), o kojem se glasa jednom.
Negativne posljedice trgovine glasovima najčešće su povezane s neto negativnim društvenim posljedicama. Ovaj proces omogućuje izglasavanje projekata koji, iako donose korist ograničenom broju birača ili određenom izbornom okrugu, stvaraju šire društvene troškove koji se raspršuju na sve porezne obveznike. Takva asimetrija između koncentriranih koristi i raspršenih troškova dovodi do situacije u kojoj država financira programe i investicije čija je ukupna društvena vrijednost negativna. Zbog visoke razine trgovine glasovima i sve većeg obujma zakonskih prijedloga, čak i birači koji kratkoročno profitiraju od određenih mjera mogu se dugoročno naći u nepovoljnijem položaju, jer ukupno porezno opterećenje koje snose nadmašuje koristi dobivene od pojedinih povlaštenih projekata. Time se stvara paradoks u kojem racionalno političko ponašanje pojedinaca koje je usmjereno na maksimizaciju koristi unutar sustava zapravo proizvodi kolektivno neefikasan ishod. Iz etičke perspektive, trgovina glasovima dodatno se problematizira jer dovodi do nesklada između javnog djelovanja i privatnih uvjerenja političkih zastupnika. U praksi, zastupnici nerijetko glasaju za prijedloge koje osobno ne podržavaju, ali to čine u zamjenu za potporu vlastitim inicijativama. Takvo ponašanje potkopava povjerenje u politički proces, slabi načelo odgovornosti i udaljava sustav odlučivanja od stvarnih preferencija građana.
Lov na rentu i zamka prijelaznih dobitaka
Lov na rentu (engl. Rent-Seeking) je koncept koji je razvio Tullock (1967.). Ovaj koncept odnosi se na trošenje produktivnih resursa u natjecanju za političku rentu, odnosno predstavlja takozvani transfer bogatstva umjetno stvoren državnom intervencijom (npr. regulatorni monopoli, licence, protekcionističke mjere). Tullock (1967.) je naglasio da se ovaj termin koristi isključivo za slučajeve s negativnim društvenim utjecajem.
Trošak blagostanja (engl. Welfare Cost) s druge strane predstavlja značajan društveni gubitak. Resursi koji bi inače bili usmjereni na proizvodnju ili inovacije troše se na neproduktivne aktivnosti (lobiranje, financiranje kampanja, pravne bitke). Tullock je bio prvi koji je prepoznao da stvarni trošak blagostanja nije samo Harbergerov trokut (gubitak mrtve težine, deadweight loss), već i Tullockov pravokutnik, odnosno rasipanje resursa uloženih u samo natjecanje za rentu. U visoko kompetitivnim uvjetima lova na rentu, rasipanje resursa može biti gotovo potpuno. Primjer takvog mehanizma ilustrirala je Krueger (1974.) primjenom Tullockove logike na kvantitativna ograničenja u međunarodnoj trgovini, poput uvoznih kvota. Takve kvote stvaraju rentu, odnosno razliku između domaće i međunarodne cijene koja postaje izvorom dobitka za one koji uspiju osigurati uvozne dozvole. Akteri zato troše znatne resurse na lobiranje i političko posredovanje kako bi došli do tih dozvola, čime se ekonomski sustav pomiče unutar svoje transformacijske krivulje, odnosno djeluje ispod razine maksimalne učinkovitosti. Posljedica je gubitak društvenog blagostanja i smanjenje ukupne ekonomske produktivnosti. Lov na rentu često poprima oblik regulacijskog zatočeništva (engl. regulatory capture), fenomena u kojem interesne skupine zarobljavaju državne regulatore i koriste regulatorni okvir kako bi ga podredile vlastitim interesima. Umjesto da regulacija štiti javni interes, ona postaje instrument očuvanja tržišnih privilegija, subvencija ili monopola, čime se dodatno učvršćuje strukturalna neefikasnost države. Još jedan važan koncept povezan s lovom na rentu jest takozvana zamka prijelaznih dobitaka (engl. transitional gains trap) (Tullock 1975.). Ovaj pojam objašnjava zašto neefikasne politike često perzistiraju i nakon što se izgubi njihovo izvorno ekonomsko opravdanje. Umjetno stvorene rente poput povlaštenih kvota, subvencija ili monopola stvaraju značajne dobitke za postojeće korisnike, primjerice vlasnike zastarjelih tehnologija ili subjekte koji su prvi stekli regulatorne privilegije. Budući da bi ukidanje tih politika dovelo do gubitka njihovih privilegija i smanjenja vrijednosti njihovih ulaganja, ti akteri ulažu znatne napore i resurse u lobiranje kako bi spriječili reforme i očuvali status quo. Time zamka prijelaznih dobitaka održava neučinkovite politike znatno dulje nego što bi se moglo ekonomski opravdati.
Neintuitivnost državnih odluka tako se može promatrati kao vrhunac sinergije političke i ekonomske neefikasnosti. Visoko informirane i koncentrirane interesne skupine, takozvani lovci na rentu učinkovito koriste trgovinu glasovima kako bi utjecale na političare i oblikovale javne politike prema vlastitim interesima. Istodobno, raspršena i racionalno neinformirana većina birača ne raspolaže dovoljno snažnim poticajima ni mehanizmima da te odluke nadzire ili sankcionira. Rezultat je političko-ekonomski sustav u kojem su mnoge državne odluke predvidivo neintuitivne, odnosno racionalne za aktere koji ih donose, ali nepovoljne za društvo u cjelini.
| Mehanizam neuspjeha države | Glavni akteri | Racionalni cilj aktera | Rezultat za društvo (Neintuitivan ishod) |
|---|---|---|---|
| Koncentrirane koristi/Raspršeni troškovi | Interesne skupine, Birači | Organiziranje malih skupina radi velikog dobitka, ravnodušnost većine | Usvajanje politika s neto niskim ili negativnim društvenim povratom |
| Lov na rentu | Interesne skupine | Stjecanje umjetno stvorenih povlastica (političke rente) | Rasipanje produktivnih resursa (društveni gubitak - Tullockov pravokutnik) |
| Logrolling | Političari | Trgovanje glasovima radi prolaska specifičnih zakona | Usvajanje projekata s neto negativnom društvenom vrijednošću |
| Maksimizacija budžeta | Birokrati | Povećanje ukupnog budžeta i osobne moći | Prekomjerna opskrba i neefikasna proizvodnja javnih dobara (Alokativna i X-neefikasnost) |
Izvor: