Treća velika funkcija države je stabilizacijska funkcija. Ona se odnosi na ulogu države u ublažavanju gospodarskih ciklusa, recesija, inflacije, nezaposlenosti, financijskih poremećaja i drugih makroekonomskih neravnoteža. Za razliku od alokacijske funkcije, koja se bavi pitanjem učinkovite raspodjele resursa na pojedinim tržištima, i distribucijske funkcije, koja se bavi pitanjem pravednosti raspodjele dohotka i bogatstva, stabilizacijska funkcija promatra gospodarstvo kao cjelinu. Zato ona pripada području makroekonomske analize.
U središtu stabilizacijske funkcije nalazi se jednostavna ideja da tržišno gospodarstvo nije uvijek samo po sebi stabilno. Iako tržišta imaju snažnu sposobnost prilagodbe, gospodarska aktivnost može snažno oscilirati. Razdoblja rasta mogu se pretvoriti u razdoblja pregrijavanja, rasta inflacije, pretjeranog kreditiranja i rasta cijena imovine. S druge strane, razdoblja pada mogu dovesti do smanjenja potrošnje, pada investicija, rasta nezaposlenosti, pada poreznih prihoda i pogoršanja javnih financija. Ako se takvi procesi prepuste sami sebi, prilagodba može biti spora, društveno skupa i politički destabilizirajuća.
Upravo zato država ima stabilizacijsku ulogu. Ona pokušava ublažiti najdublje padove i spriječiti najopasnija pregrijavanja. Cilj nije ukloniti svaki gospodarski ciklus, što ionako nije moguće, nego smanjiti njihove najštetnije posljedice. Stabilizacijska politika nastoji očuvati visoku zaposlenost, stabilnost cijena, održiv rast, financijsku stabilnost i održive javne financije.
Kako država tu zadaću obavlja, poglavlje razlaže korak po korak, od fiskalnog multiplikatora i automatskih stabilizatora do dosega i opasnosti diskrecijskih mjera. Odatle slijedi neugodan zaokret, jer ista vlada koja ciklus treba smirivati može ga i sama proizvoditi kada stabilizaciju podredi izbornom kalendaru, pa se uz nju javlja potreba za pravilima koja toj napasti staju na put. Na kraju se sama stabilnost pokazuje kao javno dobro koje tržište ne osigurava samo, čime se zatvara luk triju Musgraveovih funkcija.
Gospodarski ciklusi nastaju zato što se odluke kućanstava, poduzeća, banaka, investitora i države ne usklađuju uvijek savršeno. U razdobljima optimizma poduzeća mogu pretjerano investirati, banke mogu previše kreditirati, kućanstva mogu povećavati zaduženost, a cijene nekretnina i financijske imovine mogu rasti brže od temeljnih ekonomskih pokazatelja. Takva razdoblja često stvaraju dojam stabilnosti i prosperiteta, ali se ispod površine mogu nakupljati rizici.
Kada se očekivanja promijene, proces se može naglo preokrenuti. Poduzeća smanjuju investicije jer očekuju slabiju potražnju. Banke pooštravaju uvjete kreditiranja jer se boje rasta nenaplativih kredita. Kućanstva odgađaju kupnju stanova, automobila i trajnih dobara. Državni prihodi padaju jer se smanjuju dohoci, potrošnja i dobit poduzeća. Nezaposlenost raste, a rast nezaposlenosti dodatno smanjuje potrošnju. Tako početni šok može pokrenuti negativnu spiralu pada potražnje, proizvodnje i zaposlenosti.
Keynesova analiza upravo je naglasila taj problem. Keynes je pokazao da gospodarstvo može zapeti u stanju nedovoljne agregatne potražnje, u kojem nema dovoljno privatne potrošnje i investicija da bi se održala puna zaposlenost. U takvoj situaciji čekanje da se tržište samo vrati u ravnotežu može biti društveno preskupo, jer nezaposlenost, neiskorišteni kapaciteti i izgubljena proizvodnja mogu trajati dugo (Keynes 1936.). Zato država može imati aktivnu ulogu u stabilizaciji ukupne potražnje.
No nestabilnost ne dolazi samo iz pada potražnje. Gospodarstvo može biti destabilizirano i inflacijskim pritiscima, primjerice kada potražnja raste brže od proizvodnih kapaciteta ili kada dođe do snažnog rasta cijena energije i hrane. Može biti pogođeno financijskim krizama, kada poremećaji u bankarskom sustavu smanje kreditiranje i povjerenje. Može biti pogođeno vanjskim šokovima, poput naglog rasta uvoznih cijena, prekida opskrbnih lanaca ili pada potražnje kod glavnih trgovinskih partnera. Stabilizacijska funkcija države obuhvaća sve te situacije.
Ako gospodarstvo može zapasti u stanje nedovoljne potražnje, državi je potreban instrument kojim na tu potražnju može izravno djelovati. Taj instrument nalazi se u samom proračunu.
Najvažniji instrument stabilizacijske funkcije države je fiskalna politika, koja se odnosi na upravljanje javnim prihodima, javnim rashodima, proračunskim saldom i javnim dugom. Kroz promjene poreza, javne potrošnje i transfera država može utjecati na ukupnu potražnju u gospodarstvu.
U recesiji država može djelovati ekspanzivno. To znači da može povećati javnu potrošnju, ubrzati javne investicije, povećati transfere kućanstvima, smanjiti poreze ili dopustiti rast proračunskog deficita. Cilj takvih mjera je ublažiti pad privatne potražnje. Ako kućanstva i poduzeća troše manje, država može privremeno povećati svoju potrošnju kako bi spriječila dublji pad proizvodnje i zaposlenosti. Primjerice, u recesiji država može povećati ulaganja u infrastrukturu, energetsku obnovu, željeznice, škole ili bolnice.
U razdoblju snažne ekspanzije država bi trebala djelovati suprotno. Ako gospodarstvo raste vrlo brzo, nezaposlenost je niska, plaće i cijene snažno rastu, a potražnja premašuje proizvodne kapacitete, fiskalna politika može postati restriktivnija. To znači smanjivanje deficita, usporavanje rasta rashoda, odgađanje manje važnih projekata ili povećanje prihoda. Cilj je spriječiti pregrijavanje gospodarstva i stvoriti fiskalni prostor za buduće krize.
Upravo se ovdje vidi jedna od najvećih poteškoća stabilizacijske politike. Ekspanzivna fiskalna politika u krizi često je politički popularna, dok je restriktivna fiskalna politika u dobrim vremenima politički teška. Lako je povećati rashode ili smanjiti poreze kada postoji kriza. Teže je stvarati proračunske viškove u razdobljima rasta. Zbog toga države često ulaze u krize s premalo fiskalnog prostora, a nakon kriza izlaze s većim javnim dugom.
Tvrdnja da država potrošnjom i porezima pomiče ukupnu potražnju ostaje neodređena dok ne znamo koliko snažno to čini. Koliko proizvodnje pokrene jedan euro javne potrošnje pitanje je na koje odgovara fiskalni multiplikator.
Fiskalni multiplikator pokazuje za koliko se promijeni proizvodnja kada se promijeni neka fiskalna varijabla. U jednostavnom keynesijanskom okviru početni fiskalni impuls ne djeluje samo jednom, nego se širi kroz gospodarstvo. Dodatna potrošnja postaje nečiji dohodak, dio tog dohotka ponovno se troši, pa ukupni učinak na BDP može biti veći od početnog impulsa.
Definicija 1 Fiskalni multiplikator je omjer ukupne promjene BDP-a i početne promjene fiskalne varijable (potrošnje ili poreza) koja tu promjenu uzrokuje. Ako povećanje državne potrošnje za 1 mlrd. eura podiže BDP za 1,5 mlrd. eura, multiplikator je 1,5. Ovisi o graničnoj sklonosti potrošnji, otvorenosti gospodarstva i stanju monetarne politike.
U lijevom panelu prikazano je povećanje državne potrošnje. Budući da je državna potrošnja sastavnica agregatne potražnje, njezin rast izravno pomiče krivulju planiranih izdataka prema gore. Nova ravnoteža nastaje na višoj razini proizvodnje, pa je multiplikator državne potrošnje pozitivan.
U desnom panelu prikazano je povećanje poreza. Viši porezi smanjuju raspoloživi dohodak kućanstava, a time i osobnu potrošnju. Zato se agregatna potražnja pomiče prema dolje, a ravnotežna proizvodnja pada, pa je porezni multiplikator negativan. Graf je interaktivan, pa klizači mijenjaju porast državne potrošnje, porast poreza i graničnu sklonost potrošnji.
viewof fm_controls = Inputs.form({
c: Inputs.range([0.50, 0.85], {value: 0.70, step: 0.01, label: "Granična sklonost potrošnji (c):"}),
dG: Inputs.range([0, 60], {value: 30, step: 1, label: "Porast državne potrošnje (ΔG):"}),
dT: Inputs.range([0, 60], {value: 30, step: 1, label: "Porast poreza (ΔT):"})
}){
const A0 = 100; // autonomous expenditure (fixed)
const c = fm_c;
const dG = fm_dG;
const dT = fm_dT;
const Ymax = 1400;
// Equilibria: AE = A0 + c·Y intersects 45° line at Y = A0/(1-c)
const Y0 = A0 / (1 - c);
const Y1G = (A0 + dG) / (1 - c);
const Y1T = (A0 - c * dT) / (1 - c);
const multG = 1 / (1 - c);
const multT = -c / (1 - c);
const POLICY_G = "Povećanje državne potrošnje";
const POLICY_T = "Povećanje poreza";
const grid = d3.range(0, Ymax + 10, 10);
// 45° line — drawn in both facets
const line45 = grid.flatMap(y => [
{Y: y, AE: y, policy: POLICY_G},
{Y: y, AE: y, policy: POLICY_T}
]);
// Original AE = A0 + c·Y — drawn in both facets
const ae0Data = grid.flatMap(y => {
const ae = A0 + c * y;
if (ae > Ymax) return [];
return [
{Y: y, AE: ae, policy: POLICY_G},
{Y: y, AE: ae, policy: POLICY_T}
];
});
// Shifted AE curves — one per facet
const ae1G = grid.map(y => ({Y: y, AE: A0 + dG + c * y, policy: POLICY_G}))
.filter(p => p.AE <= Ymax);
const ae1T = grid.map(y => ({Y: y, AE: A0 - c * dT + c * y, policy: POLICY_T}))
.filter(p => p.AE <= Ymax && p.AE >= 0);
// Equilibrium dots
const dots = [
{Y: Y0, AE: Y0, policy: POLICY_G},
{Y: Y1G, AE: Y1G, policy: POLICY_G},
{Y: Y0, AE: Y0, policy: POLICY_T},
{Y: Y1T, AE: Y1T, policy: POLICY_T}
];
// Vertical dashed guides — one datum per rule, routed via fx
const guideG = [
{Yx: Y0, yTop: Y0, policy: POLICY_G},
{Yx: Y1G, yTop: Y1G, policy: POLICY_G}
];
const guideT = [
{Yx: Y0, yTop: Y0, policy: POLICY_T},
{Yx: Y1T, yTop: Y1T, policy: POLICY_T}
];
// Bottom Y0 / Y1 readouts
const bottomLabels = [
{Y: Y0, AE: 14, label: `Y₀ = ${Y0.toFixed(0)}`, policy: POLICY_G},
{Y: Y1G, AE: 14, label: `Y₁ = ${Y1G.toFixed(0)}`, policy: POLICY_G},
{Y: Y0, AE: 14, label: `Y₀ = ${Y0.toFixed(0)}`, policy: POLICY_T},
{Y: Y1T, AE: 14, label: `Y₁ = ${Y1T.toFixed(0)}`, policy: POLICY_T}
];
// 45° text marker (top-right of each panel)
const fortyfiveLabel = [
{Y: Ymax * 0.92, AE: Ymax * 0.92, label: "45°", policy: POLICY_G},
{Y: Ymax * 0.92, AE: Ymax * 0.92, label: "45°", policy: POLICY_T}
];
// Multiplier readout at top
const topLabels = [
{Y: 30, AE: Ymax * 0.96,
label: `Multiplikator ΔY/ΔG = ${multG.toFixed(2)}`, policy: POLICY_G},
{Y: 30, AE: Ymax * 0.96,
label: `Multiplikator ΔY/ΔT = ${multT.toFixed(2)}`, policy: POLICY_T}
];
return Plot.plot({
width: 880,
height: 470,
marginLeft: 60,
marginRight: 25,
marginBottom: 50,
marginTop: 55,
style: {fontSize: "12px", fontFamily: "Public Sans, system-ui, sans-serif", color: "#3A332D"},
fx: {label: null, domain: [POLICY_G, POLICY_T]},
x: {label: "Dohodak / proizvodnja (Y) →", domain: [0, Ymax], grid: false},
y: {label: "↑ Planirani izdaci (AE)", domain: [0, Ymax], grid: true},
marks: [
Plot.ruleY([0], {stroke: "#C9C3B8"}),
Plot.line(line45, {fx: "policy", x: "Y", y: "AE",
stroke: "#3A332D", strokeWidth: 1.5}),
Plot.line(ae0Data, {fx: "policy", x: "Y", y: "AE",
stroke: "#2D5A8E", strokeWidth: 2.5}),
Plot.line(ae1G, {fx: "policy", x: "Y", y: "AE",
stroke: "#2D5A8E", strokeWidth: 2.5, strokeDasharray: "6,4"}),
Plot.line(ae1T, {fx: "policy", x: "Y", y: "AE",
stroke: "#2D5A8E", strokeWidth: 2.5, strokeDasharray: "6,4"}),
Plot.ruleX(guideG, {fx: "policy", x: "Yx", y1: 0, y2: "yTop",
stroke: "#6B6357", strokeDasharray: "4,3"}),
Plot.ruleX(guideT, {fx: "policy", x: "Yx", y1: 0, y2: "yTop",
stroke: "#6B6357", strokeDasharray: "4,3"}),
Plot.dot(dots, {fx: "policy", x: "Y", y: "AE", r: 5,
fill: "#2D5A8E", stroke: "white", strokeWidth: 2}),
Plot.text(fortyfiveLabel, {fx: "policy", x: "Y", y: "AE", text: "label",
fill: "#3A332D", fontSize: 11, dx: 6, dy: -6}),
Plot.text(bottomLabels, {fx: "policy", x: "Y", y: "AE", text: "label",
textAnchor: "middle", fontSize: 11, fill: "#2D5A8E"}),
Plot.text(topLabels, {fx: "policy", x: "Y", y: "AE", text: "label",
textAnchor: "start", fontSize: 13,
fill: "#1C1916", fontWeight: 700})
]
});
}Što isprobati. (1) Povećajte Porast državne potrošnje (ΔG) i u lijevoj se ploči isprekidana krivulja planiranih izdataka pomiče prema gore, ravnotežna se točka klizi udesno po crti od 45°, a Y₁ raste iznad Y₀, što je osnovni protuciklički učinak fiskalnog poticaja. (2) Povećajte sada Porast poreza (ΔT) i u desnoj ploči krivulja se pomiče prema dolje, ravnoteža klizi ulijevo, a multiplikator ΔY/ΔT u zaglavlju ostaje negativan i po iznosu manji od multiplikatora potrošnje, jer porez na dohodak djeluje tek posredno kroz smanjenu potrošnju. (3) Podignite Graničnu sklonost potrošnji (c) prema 0,85 uz nepromijenjene fiskalne impulse i oba se multiplikatora naglo povećavaju, pa isti porast potrošnje pomiče ravnotežni dohodak osjetno dalje, čime se vidi da snaga multiplikatora ovisi prije svega o tome koliki dio dodatnog dohotka kućanstva ponovno potroše.
U kontekstu stabilizacijske funkcije fiskalne politike, multiplikator objašnjava zašto fiskalna politika može ublažavati poslovni ciklus. U recesiji, kada je proizvodnja ispod potencijalne razine, država može povećati potrošnju ili smanjiti poreze kako bi podržala agregatnu potražnju. U ekspanziji, kada postoji rizik pregrijavanja i inflacijskih pritisaka, može učiniti suprotno tako da smanji potrošnju ili poveća poreze. Time fiskalna politika djeluje protuciklički. Ona ne uklanja ciklus, ali može smanjiti amplitudu pada i uzleta gospodarske aktivnosti.
Empirijska razlika multiplikatora između recesije i ekspanzije nije zanemariva nuansa, nego središnji predmet rasprava o fiskalnoj politici nakon krize 2008. godine.
Veličina fiskalnog multiplikatora nije konstanta, nego ovisi o stanju gospodarstva. Procjene na podacima razvijenih ekonomija pokazuju da je multiplikator državnih izdataka u recesijama često između 1,5 i 2,0, dok u ekspanzijama može pasti ispod 1,0 (Blanchard i Leigh 2013.). U uvjetima neiskorištenih kapaciteta i visokog udjela kućanstava koja troše gotovo cijeli dohodak dodatni euro javne potrošnje mobilizira spavajuće resurse, dok u punoj zaposlenosti dijelom istiskuje privatnu potražnju. Razlika je posebno izražena kada je monetarna politika na donjoj granici kamatnih stopa, jer tada izostaje uobičajeno monetarno ublažavanje koje bi inače djelomično poništilo fiskalni poticaj. U takvim uvjetima procjene multiplikatora dodatno rastu, što je jedan od razloga zašto je fiskalna politika nakon 2008. ponovno dobila središnju ulogu u stabilizaciji.
Politička implikacija nije da je fiskalna ekspanzija uvijek poželjna, nego da je njezino vrijeme važnije od njezine veličine. Ista intervencija primijenjena u dubokoj recesiji i u kasnoj ekspanziji proizvodi različite ishode, a politički proces ne razlikuje uvijek ta dva trenutka. Upravo to pomicanje učinkovitosti instrumenta kroz ciklus jedan je od najjačih argumenata za institucionalne mehanizme koji odvajaju odluku o stabilizacijskom djelovanju od kratkoročnih izbornih kalkulacija.
Dio stabilizacije gospodarstvo obavlja samo od sebe, prije nego što ijedna vlada o tome odluči. Taj posao obavljaju automatski stabilizatori, već ugrađeni u porezni i socijalni sustav, pa proračun reagira na ciklus bez ijednog novog zakona ili posebne političke odluke.
Definicija 2 Automatski stabilizatori su elementi fiskalnog sustava koji bez ikakve posebne odluke vlade automatski ublažavaju gospodarski ciklus, tako da u recesiji porezni prihodi padaju i rashodi za socijalne naknade rastu (fiskalna ekspanzija), dok se u ekspanziji događa suprotno (fiskalna kontrakcija).
Kada gospodarstvo uđe u recesiju, dohoci, potrošnja i dobit poduzeća padaju. Zbog toga automatski padaju porezni prihodi od poreza na dohodak, doprinosa, PDV-a i poreza na dobit. Istodobno rastu rashodi za naknade za nezaposlene, socijalnu pomoć i druge oblike zaštite. Time se dio pada privatnog dohotka automatski nadoknađuje kroz proračun. Kućanstva ne gube sav dohodak odjednom, pa pad potrošnje nije toliko snažan koliko bi bio bez socijalnog sustava. U ekspanziji se događa suprotno, jer porezni prihodi automatski rastu, a rashodi za nezaposlene i neke oblike socijalne pomoći padaju.
Prednost automatskih stabilizatora je u tome što djeluju brzo, predvidljivo i bez političkog kašnjenja. Diskrecijske mjere često zahtijevaju raspravu, pripremu, donošenje zakona, administrativnu provedbu i politički dogovor. Automatski stabilizatori djeluju odmah, jer su ugrađeni u postojeći porezni i socijalni sustav. Njihova snaga ovisi o strukturi javnih financija. Zemlje s većim udjelom progresivnih poreza, razvijenijim sustavom socijalne zaštite i većim javnim sektorom obično imaju snažnije automatske stabilizatore.
Snaga automatskih stabilizatora zato sustavno varira među zemljama. U državama s velikim i progresivnim poreznim sustavom te razvijenom socijalnom zaštitom, kakve su nordijske i kontinentalne europske ekonomije, automatski stabilizatori apsorbiraju znatno veći dio šoka nego u zemljama s manjim javnim sektorom i slabijim sustavom naknada (Tanzi 2011.). Posljedica je da gospodarstva sa snažnijim stabilizatorima u prosjeku pokazuju manje izražene cikličke oscilacije i manju potrebu za diskrecijskim intervencijama, ali po cijenu višeg trajnog poreznog opterećenja. Veličina i struktura države tako nisu samo pitanje preraspodjele, nego izravno određuju koliko je gospodarstvo automatski zaštićeno od recesija, što pokazuje da je institucionalni dizajn javnih financija dio same stabilizacijske politike, a ne tek njezina pozadina.
Ondje gdje automatski stabilizatori nisu dovoljni, na red dolazi diskrecijska fiskalna politika. Za razliku od ugrađenih mehanizama koji djeluju tiho i odmah, ona traži da netko prepozna situaciju, osmisli odgovor i progura ga kroz politički proces, što je istodobno njezina snaga i njezina slabost.
Definicija 3 Diskrecijska fiskalna politika su posebne mjere koje vlada svjesno donosi kao odgovor na konkretnu gospodarsku situaciju, poput privremenih smanjenja poreza, jednokratnih pomoći, javnih investicija ili programa zapošljavanja. Za razliku od automatskih stabilizatora, zahtijeva izričitu političku odluku i trpi kašnjenja u pripremi i provedbi.
Diskrecijska politika može biti vrlo važna u velikim krizama, kada automatski stabilizatori nisu dovoljni. U financijskoj krizi država može intervenirati kako bi spriječila slom bankarskog sustava. U pandemiji može subvencionirati plaće kako bi spriječila masovna otpuštanja u sektorima kojima je rad privremeno zabranjen. U energetskoj krizi može privremeno pomoći kućanstvima i poduzećima suočenima s naglim rastom cijena.
Međutim, diskrecijska fiskalna politika ima nekoliko ograničenja. Prvo je vremensko kašnjenje. Potrebno je vrijeme da se kriza prepozna, da se mjere osmisle, usvoje i provedu. Ako mjere dođu prekasno, mogu djelovati tek kada se gospodarstvo već oporavlja, pa dodatno pojačati inflacijske pritiske. Drugo je problem ciljanja. Mjere mogu biti preširoke i pomoći i onima kojima pomoć nije potrebna, ili preuske i propustiti one koji su najpogođeniji. Treće je fiskalni trošak, jer privremene mjere mogu povećati deficit i javni dug. Četvrto je politička ekonomija, budući da mjere uvedene kao privremene mogu postati trajne jer korisnici razviju interes da se nastave.
To se kašnjenje isplati razložiti jer nije jedno, nego dvojako. Unutarnji rok obuhvaća vrijeme potrebno da se šok uopće prepozna u podacima i da se o mjeri politički odluči, a vanjski rok vrijeme koje protekne dok usvojena mjera doista počne djelovati na potražnju i zaposlenost (Friedman 1953.). Budući da podaci o ciklusu stižu sa zakašnjenjem, a zakonodavni i provedbeni postupak je spor, poticaj skrojen prema današnjem dnu recesije može stupiti na snagu tek kada je oporavak već počeo, pa umjesto da ublaži ciklus, pojača ga. Upravo zbog tih rokova automatski stabilizatori, koji djeluju bez ijedne nove odluke, imaju strukturnu prednost pred diskrecijom čiji unutarnji rok nikada nije nula.
Zato diskrecijska fiskalna politika mora biti pravodobna, privremena, ciljana i razmjerna. U krizi je često opravdano djelovati snažno, ali je jednako važno unaprijed razmišljati o izlaznoj strategiji.
Fiskalna politika nije jedini instrument stabilizacije, jer uz nju stoji i monetarna politika, a njihova podjela rada određuje koji od dvaju instrumenata nosi glavni teret u kojem trenutku. Da bi se ta podjela razumjela, korisno je najprije vidjeti kako monetarna politika uopće djeluje na potražnju. Snižavajući referentnu kamatnu stopu, središnja banka snižava troškove zaduživanja u cijelom gospodarstvu, čime potiče investicije poduzeća i kupnju trajnih dobara kućanstava, dok u otvorenom gospodarstvu istodobno slabi tečaj i jača izvoz. Promjena jedne kamatne stope tako se kroz nekoliko kanala širi na ukupnu agregatnu potražnju, i o tom lancu ovisi koliko je monetarna politika djelotvorna u danom trenutku.
Klasična postavka prema kojoj monetarna politika nosi glavnu odgovornost za stabilizaciju, a fiskalna djeluje samo dopunski, ima jasnu iznimku. Kada referentne kamatne stope dosegnu donju nominalnu granicu (zero lower bound), središnja banka više ne može stimulirati gospodarstvo daljnjim smanjenjem stopa. U tom režimu fiskalna politika preuzima primarnu ulogu jer izravno utječe na potražnju bez ovisnosti o kanalu kamata, a njezin multiplikator postaje znatno veći nego u normalnom monetarnom okruženju (Blanchard 2018.).
Šira pouka iz iskustva dvaju desetljeća niskih kamatnih stopa jest da podjela rada između monetarne i fiskalne politike nije fiksna nego ovisi o makroekonomskom režimu. U razdobljima visoke inflacije i učinkovite monetarne transmisije fiskalna disciplina i monetarna prilagodba mogu funkcionirati gotovo neovisno. U razdobljima trajno niskih kamatnih stopa, deflacijskog pritiska ili financijske fragmentacije, fiskalna i monetarna politika moraju se koordinirati izravnije, a granice između njih postaju propusne. Odgovorna stabilizacijska politika prepoznaje koji režim trenutno vrijedi i prilagođava raspored instrumenata, umjesto da slijepo primjenjuje pravilo „svaka politika svojim alatom” koje je nastalo u drugačijem makroekonomskom kontekstu.
Razlika između pravodobne i zakašnjele reakcije vidljiva je u dvama odgovorima na krizu nakon 2008. Sjedinjene Države usvojile su 2009. velik paket poticaja u ranoj fazi recesije, dok je dio europskih zemalja od 2010. prešao na fiskalnu konsolidaciju dok su gospodarstva još bila slaba. Naknadne analize sugeriraju da je restriktivna politika u uvjetima visokih multiplikatora produbila pad u nekoliko zemalja europske periferije. Isti instrument, primijenjen u različitom trenutku ciklusa, proizveo je suprotne ishode. Naknadne procjene Međunarodnog monetarnog fonda priznale su da su multiplikatori u tom razdoblju bili podcijenjeni, pa je konsolidacija smanjila proizvodnju više nego što se očekivalo. Iskustvo je pokazalo da pitanje nije samo treba li konsolidirati javne financije, nego i kada, jer ista mjera u krivom trenutku ciklusa može produbiti upravo onu nestabilnost koju pokušava ukloniti.1
1 Daljnje čitanje: Blanchard i Leigh (2013), Growth Forecast Errors and Fiscal Multipliers (IMF WP 13/1); DeLong i Summers (2012), Fiscal Policy in a Depressed Economy (BPEA).
Pitanje koji instrument nosi teret stabilizacije postaje još važnije kada zemlja dijeli valutu s drugima. Teorija optimalnih valutnih područja, koju je utemeljio Robert Mundell, pita pod kojim je uvjetima skupini zemalja isplativo odreći se vlastite monetarne politike i prijeći na zajedničku valutu (Mundell 1961.). Korist je niža neizvjesnost tečaja i niži troškovi razmjene, a trošak je gubitak monetarnog instrumenta prilagodbe na šokove koji ne pogađaju sve članice jednako. Što su gospodarstva sličnija, što je rad pokretljiviji preko granica i što više postoji zajednički proračun koji prelijeva sredstva prema pogođenim regijama, to su ti troškovi manji (Kenen 1969.). Kada tih ublaživača nema, asimetrični šok mora se apsorbirati drugim kanalima, prije svega fiskalnom politikom pogođene zemlje.
Za Hrvatsku to nije teorijska rasprava jer je 2023. uvela euro i monetarnu politiku prenijela na Europsku središnju banku (European Central Bank 2025.; De Grauwe 2022.). Referentnu kamatnu stopu za cijelo europodručje od tada postavlja Vijeće guvernera u Frankfurtu prema gospodarskim uvjetima cijelog područja kao cjeline, a ne prema položaju hrvatskog ciklusa. Ako Hrvatsku pogodi šok kakav ne osjeća ostatak europodručja, zajednička monetarna politika neće reagirati na njezinu mjeru, pa glavni instrument stabilizacije koji zemlji preostaje postaje upravo fiskalna politika. Time se znatno povećava ulog dobrih fiskalnih pravila i fiskalnog prostora jer fiskalna politika sada mora nositi teret koji je prije dijelila s nacionalnom monetarnom politikom, što je tema koju razvijamo u poglavlju o ustavnoj ekonomici.
Odnos dvaju instrumenata ima i svoju tamniju stranu kada se gleda kroz prizmu javnog duga. Thomas Sargent i Neil Wallace pokazali su da trajni proračunski deficiti mogu na kraju nadvladati monetarnu politiku jer država koja jaz ne može zatvoriti drukčije na koncu pritišće središnju banku da dug monetizira, čime kontrola nad inflacijom prelazi iz monetarne u fiskalnu sferu, pojava poznata kao fiskalna dominacija (Sargent i Wallace 1981.). Na nacionalnoj razini taj mehanizam za Hrvatsku više ne vrijedi jer ona nakon uvođenja eura nema vlastitu središnju banku koju bi mogla natjerati na monetizaciju, pa je glavno ograničenje neodržive politike tržišna disciplina kroz više kamatne stope na javni dug, a ne popustljiva monetarna politika. Fiskalna dominacija u monetarnoj uniji seli se na zajedničku razinu, gdje na zajedničku središnju banku može pritisnuti zbroj nacionalnih deficita, a ne deficit pojedine male članice. Obrnuto, kada su kamatne stope trajno niže od stope rasta gospodarstva, postojeći se dug može održati čak i uz primarni proračunski deficit, čime se otvara veći prostor za fiskalnu politiku nego što klasična pravila sugeriraju (Blanchard 2019.). Koliko će prostora fiskalnoj politici ostati zato ovisi o razini duga, kamatnim stopama i vjerodostojnosti obiju politika, a u monetarnoj uniji i o ponašanju ostalih članica.
Klasična analiza stabilizacije pretpostavlja dobrohotnog planera koji fiskalne i monetarne instrumente koristi isključivo da gospodarstvo približi potencijalu. Teorija javnog izbora taj prikaz dopunjuje (Buchanan i Tullock 1962.). Donositelji odluka nisu lišeni vlastitih interesa niti djeluju u praznini, nego se suočavaju s izbornim kalendarima i potrebom za političkom podrškom (Downs 1957.; Mueller 2003.). Kada se na ekonomsku analizu nakalemi taj poticaj, gospodarski ciklus prestaje biti samo posljedica tržišnih sila i postaje dijelom proizvod političkog kalendara, pa i sama vlada može postati izvor nestabilnosti koju bi trebala suzbijati.
Prvi formalni model te vrste razvio je Nordhaus, povezavši izborni rok s makroekonomskim fluktuacijama (Nordhaus 1975.). Političari u njegovu modelu nemaju ideologiju i motivirani su samo reizborom. Model počiva na tri pretpostavke, da su birači kratkovidni i rad vlade ocjenjuju retrospektivno, gledajući uglavnom posljednju godinu mandata, da inflacijska očekivanja formiraju adaptivno, na temelju prošle inflacije, i da u kratkom roku postoji eksploatabilna Phillipsova krivulja koja vladi dopušta trgovinu između nezaposlenosti i inflacije. Strukturu gospodarstva opisuje Phillipsova krivulja proširena očekivanjima
\[u_t = u_n - \beta\,(\pi_t - \pi_t^{e}),\]
gdje je \(u_t\) nezaposlenost, \(u_n\) prirodna stopa, \(\pi_t\) inflacija, \(\pi_t^{e}\) očekivana inflacija, a \(\beta\) osjetljivost nezaposlenosti na inflacijsko iznenađenje. Uz adaptivna očekivanja vrijedi \(\pi_t^{e} = \pi_{t-1}\). Vlada bira politiku koja maksimizira retrospektivnu potporu birača na izborima u razdoblju \(T\),
\[V = -\sum_{t=1}^{T} \mu^{\,T-t}\,\ell(u_t, \pi_t), \qquad 0 < \mu < 1,\]
pri čemu je \(\ell(u_t,\pi_t) = u_t + \theta\,\pi_t^{2}\) gubitak koji kažnjava i nezaposlenost i inflaciju, \(\theta\) težina koju birači daju stabilnosti cijena, a faktor \(\mu\) formalno odražava kratkovidnost jer rezultate neposredno prije izbora vrednuje mnogo jače od onih s početka mandata.
Iz tog računa slijedi prepoznatljiva dinamika kroz mandat. Na početku, dok su izbori daleko, vlada provodi nepopularnu kontrakciju, podiže nezaposlenost i obara inflaciju, znajući da će birači te teške godine zaboraviti. Kako se izbori približavaju, naglo prelazi u ekspanziju. Zbog adaptivnih očekivanja inflacijska očekivanja kasne, pa ekspanzija stvara pozitivno inflacijsko iznenađenje, nezaposlenost pada ispod prirodne razine i gospodarstvo doživljava predizborni bum. Nakon pobjede dolazi račun, jer radnici prilagode očekivanja naviše, Phillipsova se krivulja pomakne, a vlada je prisiljena na novu kontrakciju, čime se ciklus zatvara i ponavlja u ritmu mandata.
Graf koji slijedi prikazuje taj oportunistički ciklus, u kojem nezaposlenost pada prema dnu neposredno prije svakih izbora i naglo se vraća nakon njih. Graf je interaktivan, pa klizači mijenjaju snagu predizborne manipulacije i prirodnu stopu nezaposlenosti.
{
const A = cikl_controls.A, un = cikl_controls.un;
const frac = (t) => t - Math.floor(t);
const u = (t) => un + A * Math.cos(Math.PI * frac(t));
const ts = d3.range(0, 2.001, 0.01);
// prekini liniju na izborima (t=1) da se izbjegne okomiti skok
const path = ts.map(t => ({t, u: Math.abs(frac(t)) < 1e-9 && t > 0 ? NaN : u(t)}));
return Plot.plot({
width: 760,
height: 400,
marginLeft: 56,
marginTop: 40,
marginBottom: 48,
style: {fontSize: "12px", fontFamily: "Public Sans, system-ui, sans-serif", color: "#3A332D"},
x: {label: "Vrijeme (u mandatima) →", domain: [0, 2]},
y: {label: "↑ Nezaposlenost (%)", domain: [Math.max(0, un - A - 1), un + A + 1], grid: true},
marks: [
Plot.ruleY([un], {stroke: "#6B6357", strokeDasharray: "4,3"}),
Plot.ruleX([1, 2], {stroke: "#6B1F26", strokeWidth: 1}),
Plot.line(path, {x: "t", y: "u", stroke: "#2D5A8E", strokeWidth: 2.5}),
Plot.text([{t: 1, y: un + A + 0.7}], {x: "t", y: "y", text: ["izbori"], fill: "#6B1F26", fontSize: 11, fontWeight: 700}),
Plot.text([{t: 2, y: un + A + 0.7}], {x: "t", y: "y", text: ["izbori"], fill: "#6B1F26", fontSize: 11, fontWeight: 700}),
Plot.text([{t: 0.02, y: un}], {x: "t", y: "y", text: ["prirodna stopa"], textAnchor: "start", dy: -6, fill: "#6B6357", fontSize: 10})
]
});
}Što isprobati. (1) Pojačajte snagu manipulacije i pratite kako se predizborni pad nezaposlenosti produbljuje, a postizborni skok postaje sve oštriji. (2) Spustite snagu manipulacije prema nuli i krivulja se izravna na prirodnoj stopi, jer vlada koja ne trguje glasovima ne stvara ciklus. (3) Promijenite prirodnu stopu i uvjerite se da se cijeli obrazac samo pomiče gore ili dolje, dok njegov oblik, vezan uz izborni kalendar, ostaje isti.
Kao odgovor na Nordhausovu pretpostavku o ideološki neutralnim političarima, Hibbs je stabilne stranačke ciljeve povezao s makroekonomskim ishodima (Hibbs 1977.). Stranke predstavljaju različite društvene skupine sa suprotnim interesima. Lijeva stranka zastupa radnike i niže dohotke, koji najviše trpe u nezaposlenosti, a manje su izloženi inflaciji jer drže malo financijske imovine, pa daje prednost zaposlenosti i rastu uz toleranciju više inflacije. Desna stranka zastupa vlasnike kapitala i građane s fiksnim prihodima, kojima inflacija obezvrjeđuje imovinu, pa prioritet stavlja na stabilnost cijena uz toleranciju više nezaposlenosti. Budući da Hibbsov model pretpostavlja trajno eksploatabilnu Phillipsovu krivulju, razlike između lijeve i desne vladavine su postojane. Fluktuacije ovdje ne diktira blizina izbora, kao kod Nordhausa, nego sama smjena vlasti, pa amplituda ciklusa ovisi o dubini ideološkog jaza među suparnicima.
Modeli prve generacije imaju metodološku slabost jer pretpostavljaju trajnu kratkovidnost birača (Alesina 1989.). Ako bi ih isti predizborni trik varao iz ciklusa u ciklus, birači bi obrazac s vremenom prozreli i prilagodili očekivanja, čime bi manipulacija izgubila realni učinak. Druga generacija modela zato pretpostavku o naivnim biračima zamjenjuje racionalnim očekivanjima, a fluktuacije izvodi iz asimetrije informacija i nominalnih rigidnosti.
Racionalni oportunistički model napušta stabilnu Phillipsovu krivulju i pozornost premješta na kompetenciju vlade, njezinu sposobnost da pruži javne usluge uz niže poreze i manji dug (Rogoff i Sibert 1988.; Rogoff 1990.). Kompetencija se mijenja kroz vrijeme, a ključna je asimetrija u tome što je vlada poznaje, dok je birači ne vide izravno, nego je procjenjuju iz vidljivih rezultata. Donošenje proračuna time postaje signalizacijska igra. Kompetentna vlada prije izbora mijenja strukturu rashoda, smanjuje spore i nevidljive dugoročne investicije, a sredstva preusmjerava u vidljivu tekuću potrošnju poput plaća, doplataka i jednokratnih pomoći. Manje kompetentna vlada teško imitira taj signal jer bi morala stvoriti deficite prevelike da ih sakrije do izbora, pa se u ravnoteži kompetentna vlada uspješno odvaja i pobjeđuje. Učinak ciklusa nije trajni rast nego privremeno predizborno iskrivljenje strukture proračuna, nakon kojeg slijedi konsolidacija.
Racionalna očekivanja u stranački je model ugradio Alesina, pokazavši da ideološke razlike stvaraju realne fluktuacije čak i kada su svi akteri savršeno racionalni (Alesina 1987.). Mehanizam su nominalne rigidnosti, ugovori o plaćama koji se sklapaju prije nego što se sazna ishod izbora. Kako je ishod neizvjestan, očekivana inflacija u trenutku potpisivanja je ponderirani prosjek ciljeva obiju stranaka,
\[\pi^{e} = P\,\pi^{L} + (1-P)\,\pi^{R}, \qquad \pi^{L} > \pi^{R},\]
gdje je \(P\) vjerojatnost pobjede lijeve stranke, a \(\pi^{L}\) i \(\pi^{R}\) inflacijski ciljevi lijeve i desne stranke. Kada se neizvjesnost razriješi, stvarni ishod stvara inflacijsko iznenađenje. Pobijedi li lijeva stranka, ostvarena inflacija \(\pi^{L}\) premašuje očekivanu, pa je iznenađenje pozitivno,
\[\pi^{L} - \pi^{e} = (1-P)\,(\pi^{L} - \pi^{R}) > 0,\]
što privremeno snižava realne plaće, potiče zapošljavanje i stvara bum na početku mandata. Pobijedi li desna stranka, iznenađenje je simetrično negativno, \(\pi^{R} - \pi^{e} = -P\,(\pi^{L} - \pi^{R}) < 0\), pa realne plaće rastu, a gospodarstvo na početku mandata klizne u recesiju. U oba slučaja učinci su privremeni, jer se istekom ugovora očekivanja usklade i gospodarstvo se vrati na prirodnu razinu, što je ključna razlika u odnosu na Hibbsove trajne razlike. Intenzitet postizbornog buma ili recesije razmjeran je predizbornoj neizvjesnosti, pa kada ankete jasno najavljuju pobjednika, akteri to ugrade u ugovore i iznenađenja, a s njime i fluktuacija, izostaje.
Postojanje ovih ciklusa nije samo teorijska mogućnost nego predmet opsežnih empirijskih provjera u tranzicijskim zemljama i članicama Europske unije.
Analiza hrvatskih parlamentarnih izbora između 1995. i 2008. potvrđuje snažan oportunistički ciklus, pri čemu se proračunski deficit u izbornim godinama u prosjeku povećava za oko 0,66 postotnih bodova BDP-a, kao posljedica istodobnog rasta rashoda za približno 0,39 i pada prihoda za približno 0,23 postotna boda zbog predizbornih olakšica (Vučković 2010.). Komparativna dinamička panel-analiza devet članica Europske unije u razdoblju 1995.–2012. potvrđuje političko-proračunski ciklus na svim razinama vlasti i nalazi da ga najbolje opisuje model utemeljen na moralnom hazardu, u kojem političari aktivno koriste proračun za reizbor, dok su birači žrtve informacijske asimetrije, a ne pokretači potrošnje. Ciklus je izraženiji u fiskalno decentraliziranim sustavima, gdje lokalni dužnosnici raspolažu većom diskrecijom nad vidljivim rashodima uz slabiji nadzor (Mačkić 2015.).
Iz perspektive ustavne ekonomike, makropolitički ciklusi su oblik državnog neuspjeha koji se ne liječi oslanjanjem na osobnu čestitost dužnosnika, nego unaprijed zadanim pravilima koja oportunističko ponašanje čine skupim ili nemogućim (Brennan i Buchanan 1985.). Logika je ista kao kod vremenske nedosljednosti, gdje politika optimalna u trenutku najave prestaje biti optimalna kad dođe vrijeme provedbe, pa su vladi potrebna obvezujuća pravila koja je vežu unaprijed (Kydland i Prescott 1977.). Tri se instrumenta najčešće spominju. Numerička fiskalna pravila izravno ograničavaju deficit i dug, primjerice švicarska kočnica zaduživanja koja dopušteni rashod veže uz prihod i fazu ciklusa,
\[G_{\max,t} = R_t \cdot k_t, \qquad k_t = \frac{Y^{*}_t}{Y_t},\]
gdje je \(R_t\) očekivani prihod, a faktor \(k_t\) omjer potencijalnog i stvarnog BDP-a, pa u recesiji (\(Y_t < Y^{*}_t\)) dopušta deficit, a u ekspanziji traži suficit. Neovisna fiskalna vijeća smanjuju informacijsku asimetriju nadzirući prognoze i upozoravajući na predizborna iskrivljenja, a neovisna središnja banka uklanja monetarni dio ciklusa jer vjerodostojno odbija predizborni pritisak na ekspanziju (Rogoff 1985.). Ta tri instrumenta čine jezgru ustavnog odgovora na cikluse, a njihovu punu razradu, zajedno s vremenskom nedosljednošću i logikom vezivanja vlastitih ruku, ostavljamo poglavlju o konstitucionalnoj ekonomici.
Te granice nisu apstraktne. Slika koja slijedi pokazuje koliko je stvarni javni dug udaljen od ugovorne vrijednosti od 60 % BDP-a koju postavlja Maastricht. Hrvatska se s 57 % BDP-a u 2024. smjestila tik ispod te granice, nakon što je dug snizila s vrhunca od 83 % BDP-a iz 2014., dok ga Grčka, Italija i Francuska i dalje znatno premašuju.
{
const data = [
{z:"Grčka", v:154.2, grp:"ostalo"},
{z:"Italija", v:134.9, grp:"ostalo"},
{z:"Francuska", v:113.2, grp:"ostalo"},
{z:"Europodručje", v:87.1, grp:"agg"},
{z:"EU27", v:80.7, grp:"agg"},
{z:"Njemačka", v:62.2, grp:"ostalo"},
{z:"Hrvatska", v:57.4, grp:"HR"},
{z:"Poljska", v:55.1, grp:"ostalo"},
{z:"Rumunjska", v:54.8, grp:"ostalo"},
{z:"Nizozemska", v:43.7, grp:"ostalo"},
{z:"Estonija", v:23.5, grp:"ostalo"}
];
return Plot.plot({
width: 780, height: 430, marginLeft: 94, marginRight: 46, marginTop: 30, marginBottom: 46,
style: {fontSize: "12px", fontFamily: "Public Sans, system-ui, sans-serif", color: "#3A332D", background: "#F2EDE3"},
x: {label: "Javni dug (% BDP-a, 2024.) →", domain: [0, 165], grid: true},
y: {label: null, domain: data.map(d => d.z)},
color: {domain: ["ostalo","agg","HR"], range: ["#4A5568","#6B6357","#C8942D"]},
marks: [
Plot.barX(data, {x: "v", y: "z", fill: "grp", tip: true}),
Plot.ruleX([60], {stroke: "#6B1F26", strokeDasharray: "5,4", strokeWidth: 1.5}),
Plot.text([{z: "Grčka"}], {x: 60, y: "z", text: ["granica 60 %"], dy: -14, dx: 3, textAnchor: "start", fontSize: 10, fill: "#6B1F26"}),
Plot.text(data, {x: "v", y: "z", text: d => d.v.toFixed(1).replace(".", ","), dx: 4, textAnchor: "start", fontSize: 10, fill: "#3A332D"})
]
});
}Razvoj teorije makropolitičkih ciklusa sažet je u tablici, koja prati pomak od naivnih prema racionalnim biračima i od trajnih prema privremenim učincima.
| Dimenzija | Oportunistički (Nordhaus) | Stranački (Hibbs) | Racionalni oportunistički (Rogoff) | Racionalni stranački (Alesina) |
|---|---|---|---|---|
| Motiv aktera | samo reizbor | ideološki ciljevi baze | reizbor uz signal sposobnosti | ideološki ciljevi baze |
| Očekivanja birača | adaptivna, unazad | adaptivna, unazad | racionalna, unaprijed | racionalna, unaprijed |
| Informacije | potpune, ali kratkovidnost | stabilna Phillipsova krivulja | asimetrija o kompetenciji | neizvjesnost o pobjedniku |
| Izvor fluktuacije | nezaposlenost prije izbora | smjena stranke na vlasti | struktura proračuna | postizborno iznenađenje |
| Trajanje učinaka | ciklus kroz cijeli mandat | trajne razlike | privremeno iskrivljenje | prijelazni učinci na početku |
Pouka je da stabilizacijska uloga države ne ovisi samo o izboru instrumenata nego i o pravilima koja odvajaju odluku o njihovoj uporabi od izbornog kalendara. Upravo zato stabilizacija dolazi do punog izražaja tek u uvjetima u kojima takvih pritisaka privremeno nestane, a država mora djelovati brzo i snažno, što je slučaj u velikim krizama.
Upravo onaj režim u kojem se monetarni prostor iscrpi, a multiplikatori narastu, najčešće nastupa kada gospodarstvo pogodi snažan šok. Stabilizacijska funkcija posebno dolazi do izražaja u velikim krizama. Ratovi, financijske krize, pandemije, energetski šokovi i prirodne katastrofe često dovode do naglog rasta uloge države. U takvim situacijama građani i poduzeća očekuju hitnu reakciju jer bi politika nečinjenja mogla imati vrlo visoke društvene troškove.
U velikim krizama država često preuzima uloge koje u normalnim okolnostima ne bi imala. Može jamčiti kredite poduzećima, subvencionirati plaće, spašavati banke, privremeno ograničavati cijene, financirati hitne zdravstvene mjere ili uvoditi izvanredne regulacije. Pandemija je dobar primjer krize u kojoj standardna ekonomska logika nije bila dovoljna. Problem nije nastao zato što su poduzeća loše poslovala, nego zato što je zdravstveni šok doveo do administrativnog zatvaranja dijelova gospodarstva i ograničenja kretanja.
Slično vrijedi za financijske krize. Ako se financijski sustav počne urušavati, država i središnja banka često moraju djelovati brzo jer bankarski problemi mogu paralizirati kreditiranje, platni promet, investicije i povjerenje. Međutim, takve intervencije otvaraju i problem moralnog hazarda, jer ako financijske institucije očekuju da će uvijek biti spašene, mogu preuzimati prevelike rizike. Zato krizna stabilizacija mora biti povezana s kasnijim jačanjem regulacije i odgovornosti.
Velike krize važne su i zato što često trajno mijenjaju veličinu i ulogu države. Ovdje se javlja važna tema iz literature o rastu javne potrošnje, poznata kao hipoteza velikih kriza. Peacock i Wiseman (1961.) tvrdili su da javni rashodi u velikim krizama naglo rastu, ali se nakon krize često ne vraćaju na prethodnu razinu. Taj proces nazivaju učinkom premještanja (displacement effect). Kriza pomiče društveno prihvatljivu razinu oporezivanja i javne potrošnje. Građani u krizi prihvaćaju veći porezni teret i snažniju državnu intervenciju jer smatraju da je alternativa skuplja.
Nakon krize nastupa i ono što Peacock i Wiseman nazivaju učinkom nadzora (inspection effect). Kada se uloga države poveća, javnost i politika počinju pažljivije promatrati područja koja su prije bila zanemarena. Robert Higgs (1987.) sličnu logiku opisuje kroz koncept ratchet effecta. Prema toj ideji, uloga države u krizama snažno poraste, a nakon krize se smanji samo djelomično. Kao kod zupčanika koji se pomiče u jednom smjeru, javna potrošnja, regulacija i očekivanja građana o ulozi države pomaknu se na višu razinu.
Ova literatura važna je jer pokazuje da stabilizacijska funkcija ima dugoročne posljedice. Mjere koje su uvedene kao privremene mogu postati trajne. Institucije osnovane za rješavanje krize mogu ostati i nakon krize. To ne mora biti loše ako su nove funkcije društveno korisne i fiskalno održive. Ali može biti problem ako privremene mjere ostanu bez jasnog opravdanja, financiranja i evaluacije.
Iza tog opreza krije se prava napetost koja nema jednostavno rješenje. Propust da se djeluje u dubokoj recesiji nije besplatan jer dugotrajna nezaposlenost ostavlja trajne ožiljke u kojima radnici gube vještine, mladi teže ulaze na tržište rada, a dio izgubljene proizvodnje nikad se ne nadoknadi. Tu pojavu, u kojoj se privremeni šok pretvori u trajni gubitak, ekonomisti nazivaju histerezom.
Definicija 4 Histereza je pojava da privremeni gospodarski šok ostavlja trajne posljedice na razinu potencijalnog outputa ili zaposlenosti, jer radnici koji su dugo nezaposleni gube vještine i teže se vraćaju na tržište rada, a dio izgubljene proizvodnje nikad se ne nadoknadi. Privremeno odstupanje od trenda pretvara se u trajno pomicanje trenda.
Upravo zbog te dinamike kritika prebrze fiskalne konsolidacije nakon 2010. upozorava da je inzistiranje na štednji u krivom trenutku produbilo pad i odgodilo oporavak (Blyth 2013.). S druge strane, neograničeno oslanjanje na deficit ima svoju granicu jer visok i rastući javni dug povećava ranjivost na promjene kamatnih stopa i može dovesti do nagloga gubitka povjerenja tržišta (Reinhart i Rogoff 2009.). Odgovorna stabilizacijska politika zato ne bira između discipline i poticaja jednom zauvijek, nego prepoznaje da je ispravan trenutak za svaki od njih različit i da pogreška u vremenu može biti skuplja od pogreške u smjeru.
Stabilizacijska funkcija zato ima dvostruku prirodu. S jedne strane, ona je nužna jer tržišna gospodarstva mogu proizvesti duboke recesije, visoku nezaposlenost, financijske krize i inflacijske poremećaje. U takvim situacijama državna intervencija može spriječiti velike društvene troškove.
S druge strane, stabilizacijska funkcija nosi rizike. Država može reagirati prekasno, preširoko ili pogrešnim instrumentima. Privremene mjere mogu postati trajne. Krizne intervencije mogu povećati javni dug. Spašavanje poduzeća i banaka može stvoriti moralni hazard. Kontrole cijena mogu smanjiti inflaciju na papiru, ali stvoriti nestašice ili gubitke. Subvencije mogu zaštititi radna mjesta kratkoročno, ali dugoročno održavati neproduktivne strukture. Zato stabilizacijska politika mora biti snažna kada je potrebna, ali i pažljivo dizajnirana.
Ostaje pitanje zašto se ta zahtjevna zadaća uopće povjerava državi, a ne prepušta tržištu kao i ostala dobra. Odgovor leži u prirodi same stabilnosti.
Makroekonomska stabilnost može se promatrati kao svojevrsno javno dobro. Kada je gospodarstvo stabilno, koristi imaju gotovo svi. Radnici lakše zadržavaju posao, poduzeća lakše planiraju investicije, građani imaju veće povjerenje, javne financije su održivije, a društvene napetosti su manje. Kada gospodarstvo postane nestabilno, troškovi se šire kroz cijelo društvo. Budući da nitko ne može biti isključen iz koristi stabilnosti, a korist jednoga ne umanjuje stabilnost za ostale, tržište je samo neće proizvesti u dovoljnoj mjeri.
Definicija 5 Makroekonomska stabilnost (niska nezaposlenost, umjerena inflacija, funkcionalan financijski sustav) ima svojstva javnog dobra jer je neisključiva, što znači da nitko ne može biti isključen iz njezinih koristi, i u dobroj mjeri nekonkurentna, jer koristi jednog aktera ne iscrpljuju stabilnost za ostale. Kao i kod svakog javnog dobra, tržište je neće samo proizvesti u dovoljnoj mjeri.
Stabilizacijska funkcija države zato je jedan od ključnih razloga za postojanje moderne ekonomske politike. Ona pokazuje da država ne djeluje samo na pojedina tržišta i raspodjelu dohotka, nego i na ukupnu razinu gospodarske aktivnosti. U tom smislu ona nadopunjuje alokacijsku i distribucijsku funkciju. Alokacijska funkcija pita kako ispraviti tržišne neuspjehe. Distribucijska funkcija pita kako raspodijeliti dohodak i rizike na društveno prihvatljiv način. Stabilizacijska funkcija pita kako očuvati gospodarstvo od velikih oscilacija koje mogu ugroziti zaposlenost, cijene, financijski sustav i javne financije.
Stabilizacijska politika mora biti dovoljno snažna da odgovori na krizu, ali dovoljno disciplinirana da ne pretvori svaku krizu u trajno širenje rashoda, duga i državnih obveza. Upravo u toj ravnoteži nalazi se jedna od najtežih zadaća moderne države, koja mora zaštititi gospodarstvo od nestabilnosti, a pritom očuvati dugoročnu održivost i odgovornost javnih financija.
Tržišno gospodarstvo sklono je oscilacijama koje se same po sebi ne ispravljaju brzo ni bez troška, pa stabilizacijska funkcija gleda gospodarstvo kao cjelinu i nastoji ublažiti najdublje padove i najopasnija pregrijavanja. Fiskalna politika na to djeluje kroz potrošnju i poreze, a snaga tog djelovanja ovisi o fiskalnom multiplikatoru, koji je veći u recesiji nego u dobrim vremenima. Automatski stabilizatori djeluju bez izričite odluke i pravodobno, dok diskrecijska intervencija nosi rizike kašnjenja, trajnosti i moralnog hazarda. Budući da od stabilnosti koristi imaju gotovo svi, ona se može promatrati kao javno dobro, a dobra stabilizacijska politika zna kada djelovati, koliko i kada se povući. Ista politika može i sama postati izvor nestabilnosti kada se vodi prema izbornom kalendaru, pa joj kao protuteža služe ustavna fiskalna pravila i neovisne institucije. Time zaključujemo prikaz triju funkcija države, no klasičnoj slici javnih financija nedostaje još prihodna strana kojom se bavi poglavlje o porezima, prije nego otvorimo pitanje tko sve te odluke zapravo donosi i s kojim poticajima, čime se bavi dio knjige o javnom izboru.
Pretpostavite zatvoreno gospodarstvo bez poreza u kojem je granična sklonost potrošnji 0,75.
---
title: "Stabilizacijska funkcija"
---
::: {.vodic-panel}
## Vodič kroz poglavlje
1. Zašto tržišno gospodarstvo nije uvijek samo po sebi stabilno?
2. Kako fiskalna politika djeluje na ukupnu gospodarsku aktivnost?
3. Što je fiskalni multiplikator i o čemu ovisi njegova veličina?
4. Kako automatski stabilizatori ublažavaju ciklus bez izričite odluke?
5. Koje su prednosti i opasnosti diskrecijske intervencije?
6. Zašto se stabilnost može promatrati kao javno dobro?
:::
Treća velika funkcija države je stabilizacijska funkcija. Ona se odnosi na ulogu države u ublažavanju gospodarskih ciklusa, recesija, inflacije, nezaposlenosti, financijskih poremećaja i drugih makroekonomskih neravnoteža. Za razliku od alokacijske funkcije, koja se bavi pitanjem učinkovite raspodjele resursa na pojedinim tržištima, i distribucijske funkcije, koja se bavi pitanjem pravednosti raspodjele dohotka i bogatstva, stabilizacijska funkcija promatra gospodarstvo kao cjelinu. Zato ona pripada području makroekonomske analize.
U središtu stabilizacijske funkcije nalazi se jednostavna ideja da tržišno gospodarstvo nije uvijek samo po sebi stabilno. Iako tržišta imaju snažnu sposobnost prilagodbe, gospodarska aktivnost može snažno oscilirati. Razdoblja rasta mogu se pretvoriti u razdoblja pregrijavanja, rasta inflacije, pretjeranog kreditiranja i rasta cijena imovine. S druge strane, razdoblja pada mogu dovesti do smanjenja potrošnje, pada investicija, rasta nezaposlenosti, pada poreznih prihoda i pogoršanja javnih financija. Ako se takvi procesi prepuste sami sebi, prilagodba može biti spora, društveno skupa i politički destabilizirajuća.
Upravo zato država ima stabilizacijsku ulogu. Ona pokušava ublažiti najdublje padove i spriječiti najopasnija pregrijavanja. Cilj nije ukloniti svaki gospodarski ciklus, što ionako nije moguće, nego smanjiti njihove najštetnije posljedice. Stabilizacijska politika nastoji očuvati visoku zaposlenost, stabilnost cijena, održiv rast, financijsku stabilnost i održive javne financije.
Kako država tu zadaću obavlja, poglavlje razlaže korak po korak, od fiskalnog multiplikatora i automatskih stabilizatora do dosega i opasnosti diskrecijskih mjera. Odatle slijedi neugodan zaokret, jer ista vlada koja ciklus treba smirivati može ga i sama proizvoditi kada stabilizaciju podredi izbornom kalendaru, pa se uz nju javlja potreba za pravilima koja toj napasti staju na put. Na kraju se sama stabilnost pokazuje kao javno dobro koje tržište ne osigurava samo, čime se zatvara luk triju Musgraveovih funkcija.
## Zašto tržišno gospodarstvo može biti nestabilno?
Gospodarski ciklusi nastaju zato što se odluke kućanstava, poduzeća, banaka, investitora i države ne usklađuju uvijek savršeno. U razdobljima optimizma poduzeća mogu pretjerano investirati, banke mogu previše kreditirati, kućanstva mogu povećavati zaduženost, a cijene nekretnina i financijske imovine mogu rasti brže od temeljnih ekonomskih pokazatelja. Takva razdoblja često stvaraju dojam stabilnosti i prosperiteta, ali se ispod površine mogu nakupljati rizici.
Kada se očekivanja promijene, proces se može naglo preokrenuti. Poduzeća smanjuju investicije jer očekuju slabiju potražnju. Banke pooštravaju uvjete kreditiranja jer se boje rasta nenaplativih kredita. Kućanstva odgađaju kupnju stanova, automobila i trajnih dobara. Državni prihodi padaju jer se smanjuju dohoci, potrošnja i dobit poduzeća. Nezaposlenost raste, a rast nezaposlenosti dodatno smanjuje potrošnju. Tako početni šok može pokrenuti negativnu spiralu pada potražnje, proizvodnje i zaposlenosti.
Keynesova analiza upravo je naglasila taj problem. Keynes je pokazao da gospodarstvo može zapeti u stanju nedovoljne agregatne potražnje, u kojem nema dovoljno privatne potrošnje i investicija da bi se održala puna zaposlenost. U takvoj situaciji čekanje da se tržište samo vrati u ravnotežu može biti društveno preskupo, jer nezaposlenost, neiskorišteni kapaciteti i izgubljena proizvodnja mogu trajati dugo [@keynes1936]. Zato država može imati aktivnu ulogu u stabilizaciji ukupne potražnje.
No nestabilnost ne dolazi samo iz pada potražnje. Gospodarstvo može biti destabilizirano i inflacijskim pritiscima, primjerice kada potražnja raste brže od proizvodnih kapaciteta ili kada dođe do snažnog rasta cijena energije i hrane. Može biti pogođeno financijskim krizama, kada poremećaji u bankarskom sustavu smanje kreditiranje i povjerenje. Može biti pogođeno vanjskim šokovima, poput naglog rasta uvoznih cijena, prekida opskrbnih lanaca ili pada potražnje kod glavnih trgovinskih partnera. Stabilizacijska funkcija države obuhvaća sve te situacije.
## Fiskalna politika kao instrument stabilizacije
Ako gospodarstvo može zapasti u stanje nedovoljne potražnje, državi je potreban instrument kojim na tu potražnju može izravno djelovati. Taj instrument nalazi se u samom proračunu.
Najvažniji instrument stabilizacijske funkcije države je **fiskalna politika**, koja se odnosi na upravljanje javnim prihodima, javnim rashodima, proračunskim saldom i javnim dugom. Kroz promjene poreza, javne potrošnje i transfera država može utjecati na ukupnu potražnju u gospodarstvu.
U recesiji država može djelovati ekspanzivno. To znači da može povećati javnu potrošnju, ubrzati javne investicije, povećati transfere kućanstvima, smanjiti poreze ili dopustiti rast proračunskog deficita. Cilj takvih mjera je ublažiti pad privatne potražnje. Ako kućanstva i poduzeća troše manje, država može privremeno povećati svoju potrošnju kako bi spriječila dublji pad proizvodnje i zaposlenosti. Primjerice, u recesiji država može povećati ulaganja u infrastrukturu, energetsku obnovu, željeznice, škole ili bolnice.
U razdoblju snažne ekspanzije država bi trebala djelovati suprotno. Ako gospodarstvo raste vrlo brzo, nezaposlenost je niska, plaće i cijene snažno rastu, a potražnja premašuje proizvodne kapacitete, fiskalna politika može postati restriktivnija. To znači smanjivanje deficita, usporavanje rasta rashoda, odgađanje manje važnih projekata ili povećanje prihoda. Cilj je spriječiti pregrijavanje gospodarstva i stvoriti fiskalni prostor za buduće krize.
Upravo se ovdje vidi jedna od najvećih poteškoća stabilizacijske politike. Ekspanzivna fiskalna politika u krizi često je politički popularna, dok je restriktivna fiskalna politika u dobrim vremenima politički teška. Lako je povećati rashode ili smanjiti poreze kada postoji kriza. Teže je stvarati proračunske viškove u razdobljima rasta. Zbog toga države često ulaze u krize s premalo fiskalnog prostora, a nakon kriza izlaze s većim javnim dugom.
## Fiskalni multiplikator
Tvrdnja da država potrošnjom i porezima pomiče ukupnu potražnju ostaje neodređena dok ne znamo koliko snažno to čini. Koliko proizvodnje pokrene jedan euro javne potrošnje pitanje je na koje odgovara fiskalni multiplikator.
**Fiskalni multiplikator** pokazuje za koliko se promijeni proizvodnja kada se promijeni neka fiskalna varijabla. U jednostavnom keynesijanskom okviru početni fiskalni impuls ne djeluje samo jednom, nego se širi kroz gospodarstvo. Dodatna potrošnja postaje nečiji dohodak, dio tog dohotka ponovno se troši, pa ukupni učinak na BDP može biti veći od početnog impulsa.
::: {#def-fiskalni-multiplikator}
**Fiskalni multiplikator** je omjer ukupne promjene BDP-a i početne promjene fiskalne varijable (potrošnje ili poreza) koja tu promjenu uzrokuje. Ako povećanje državne potrošnje za 1 mlrd. eura podiže BDP za 1,5 mlrd. eura, multiplikator je 1,5. Ovisi o graničnoj sklonosti potrošnji, otvorenosti gospodarstva i stanju monetarne politike.
:::
U lijevom panelu prikazano je povećanje državne potrošnje. Budući da je državna potrošnja sastavnica agregatne potražnje, njezin rast izravno pomiče krivulju planiranih izdataka prema gore. Nova ravnoteža nastaje na višoj razini proizvodnje, pa je multiplikator državne potrošnje pozitivan.
U desnom panelu prikazano je povećanje poreza. Viši porezi smanjuju raspoloživi dohodak kućanstava, a time i osobnu potrošnju. Zato se agregatna potražnja pomiče prema dolje, a ravnotežna proizvodnja pada, pa je porezni multiplikator negativan. Graf je interaktivan, pa klizači mijenjaju porast državne potrošnje, porast poreza i graničnu sklonost potrošnji.
::: {.content-visible when-format="html"}
```{ojs}
//| echo: false
viewof fm_controls = Inputs.form({
c: Inputs.range([0.50, 0.85], {value: 0.70, step: 0.01, label: "Granična sklonost potrošnji (c):"}),
dG: Inputs.range([0, 60], {value: 30, step: 1, label: "Porast državne potrošnje (ΔG):"}),
dT: Inputs.range([0, 60], {value: 30, step: 1, label: "Porast poreza (ΔT):"})
})
```
```{ojs}
//| echo: false
fm_c = fm_controls.c
```
```{ojs}
//| echo: false
fm_dG = fm_controls.dG
```
```{ojs}
//| echo: false
fm_dT = fm_controls.dT
```
```{ojs}
//| echo: false
//| label: fig-keynesian-cross
//| fig-cap: "Keynesijanski križ s dvije ploče: lijeva prikazuje učinak povećanja državne potrošnje (ΔG), desna učinak povećanja poreza (ΔT), uz prikaz multiplikatora i pomaka ravnotežnog dohotka."
//| fig-alt: "Dvije usporedne ploče prikazuju Keynesijanski križ. Na svakoj su osi dohodak Y i planirani izdaci AE, crta od 45° i krivulja planiranih izdataka. Lijevoj ploči pomiče se krivulja AE prema gore zbog rasta državne potrošnje, a desnoj prema dolje zbog rasta poreza; točke ravnoteže pomiču se duž crte od 45° i vrijednosti multiplikatora prikazane su u zaglavlju svake ploče."
{
const A0 = 100; // autonomous expenditure (fixed)
const c = fm_c;
const dG = fm_dG;
const dT = fm_dT;
const Ymax = 1400;
// Equilibria: AE = A0 + c·Y intersects 45° line at Y = A0/(1-c)
const Y0 = A0 / (1 - c);
const Y1G = (A0 + dG) / (1 - c);
const Y1T = (A0 - c * dT) / (1 - c);
const multG = 1 / (1 - c);
const multT = -c / (1 - c);
const POLICY_G = "Povećanje državne potrošnje";
const POLICY_T = "Povećanje poreza";
const grid = d3.range(0, Ymax + 10, 10);
// 45° line — drawn in both facets
const line45 = grid.flatMap(y => [
{Y: y, AE: y, policy: POLICY_G},
{Y: y, AE: y, policy: POLICY_T}
]);
// Original AE = A0 + c·Y — drawn in both facets
const ae0Data = grid.flatMap(y => {
const ae = A0 + c * y;
if (ae > Ymax) return [];
return [
{Y: y, AE: ae, policy: POLICY_G},
{Y: y, AE: ae, policy: POLICY_T}
];
});
// Shifted AE curves — one per facet
const ae1G = grid.map(y => ({Y: y, AE: A0 + dG + c * y, policy: POLICY_G}))
.filter(p => p.AE <= Ymax);
const ae1T = grid.map(y => ({Y: y, AE: A0 - c * dT + c * y, policy: POLICY_T}))
.filter(p => p.AE <= Ymax && p.AE >= 0);
// Equilibrium dots
const dots = [
{Y: Y0, AE: Y0, policy: POLICY_G},
{Y: Y1G, AE: Y1G, policy: POLICY_G},
{Y: Y0, AE: Y0, policy: POLICY_T},
{Y: Y1T, AE: Y1T, policy: POLICY_T}
];
// Vertical dashed guides — one datum per rule, routed via fx
const guideG = [
{Yx: Y0, yTop: Y0, policy: POLICY_G},
{Yx: Y1G, yTop: Y1G, policy: POLICY_G}
];
const guideT = [
{Yx: Y0, yTop: Y0, policy: POLICY_T},
{Yx: Y1T, yTop: Y1T, policy: POLICY_T}
];
// Bottom Y0 / Y1 readouts
const bottomLabels = [
{Y: Y0, AE: 14, label: `Y₀ = ${Y0.toFixed(0)}`, policy: POLICY_G},
{Y: Y1G, AE: 14, label: `Y₁ = ${Y1G.toFixed(0)}`, policy: POLICY_G},
{Y: Y0, AE: 14, label: `Y₀ = ${Y0.toFixed(0)}`, policy: POLICY_T},
{Y: Y1T, AE: 14, label: `Y₁ = ${Y1T.toFixed(0)}`, policy: POLICY_T}
];
// 45° text marker (top-right of each panel)
const fortyfiveLabel = [
{Y: Ymax * 0.92, AE: Ymax * 0.92, label: "45°", policy: POLICY_G},
{Y: Ymax * 0.92, AE: Ymax * 0.92, label: "45°", policy: POLICY_T}
];
// Multiplier readout at top
const topLabels = [
{Y: 30, AE: Ymax * 0.96,
label: `Multiplikator ΔY/ΔG = ${multG.toFixed(2)}`, policy: POLICY_G},
{Y: 30, AE: Ymax * 0.96,
label: `Multiplikator ΔY/ΔT = ${multT.toFixed(2)}`, policy: POLICY_T}
];
return Plot.plot({
width: 880,
height: 470,
marginLeft: 60,
marginRight: 25,
marginBottom: 50,
marginTop: 55,
style: {fontSize: "12px", fontFamily: "Public Sans, system-ui, sans-serif", color: "#3A332D"},
fx: {label: null, domain: [POLICY_G, POLICY_T]},
x: {label: "Dohodak / proizvodnja (Y) →", domain: [0, Ymax], grid: false},
y: {label: "↑ Planirani izdaci (AE)", domain: [0, Ymax], grid: true},
marks: [
Plot.ruleY([0], {stroke: "#C9C3B8"}),
Plot.line(line45, {fx: "policy", x: "Y", y: "AE",
stroke: "#3A332D", strokeWidth: 1.5}),
Plot.line(ae0Data, {fx: "policy", x: "Y", y: "AE",
stroke: "#2D5A8E", strokeWidth: 2.5}),
Plot.line(ae1G, {fx: "policy", x: "Y", y: "AE",
stroke: "#2D5A8E", strokeWidth: 2.5, strokeDasharray: "6,4"}),
Plot.line(ae1T, {fx: "policy", x: "Y", y: "AE",
stroke: "#2D5A8E", strokeWidth: 2.5, strokeDasharray: "6,4"}),
Plot.ruleX(guideG, {fx: "policy", x: "Yx", y1: 0, y2: "yTop",
stroke: "#6B6357", strokeDasharray: "4,3"}),
Plot.ruleX(guideT, {fx: "policy", x: "Yx", y1: 0, y2: "yTop",
stroke: "#6B6357", strokeDasharray: "4,3"}),
Plot.dot(dots, {fx: "policy", x: "Y", y: "AE", r: 5,
fill: "#2D5A8E", stroke: "white", strokeWidth: 2}),
Plot.text(fortyfiveLabel, {fx: "policy", x: "Y", y: "AE", text: "label",
fill: "#3A332D", fontSize: 11, dx: 6, dy: -6}),
Plot.text(bottomLabels, {fx: "policy", x: "Y", y: "AE", text: "label",
textAnchor: "middle", fontSize: 11, fill: "#2D5A8E"}),
Plot.text(topLabels, {fx: "policy", x: "Y", y: "AE", text: "label",
textAnchor: "start", fontSize: 13,
fill: "#1C1916", fontWeight: 700})
]
});
}
```
**Što isprobati.** (1) Povećajte Porast državne potrošnje ([ΔG]{.var}) i u lijevoj se ploči isprekidana krivulja planiranih izdataka pomiče prema gore, ravnotežna se točka klizi udesno po crti od 45°, a Y₁ raste iznad Y₀, što je osnovni protuciklički učinak fiskalnog poticaja. (2) Povećajte sada Porast poreza ([ΔT]{.var}) i u desnoj ploči krivulja se pomiče prema dolje, ravnoteža klizi ulijevo, a multiplikator ΔY/ΔT u zaglavlju ostaje negativan i po iznosu manji od multiplikatora potrošnje, jer porez na dohodak djeluje tek posredno kroz smanjenu potrošnju. (3) Podignite Graničnu sklonost potrošnji ([c]{.var}) prema 0,85 uz nepromijenjene fiskalne impulse i oba se multiplikatora naglo povećavaju, pa isti porast potrošnje pomiče ravnotežni dohodak osjetno dalje, čime se vidi da snaga multiplikatora ovisi prije svega o tome koliki dio dodatnog dohotka kućanstva ponovno potroše.
:::
::: {.content-visible when-format="pdf"}
```{r}
#| label: fig-keynesian-cross-print
#| echo: false
#| fig-cap: "Keynesijanski križ s dvije ploče: lijeva prikazuje učinak povećanja državne potrošnje (ΔG), desna učinak povećanja poreza (ΔT), uz prikaz multiplikatora i pomaka ravnotežnog dohotka."
#| fig-alt: "Dvije usporedne ploče prikazuju Keynesijanski križ. Na svakoj su osi dohodak Y i planirani izdaci AE, crta od 45° i krivulja planiranih izdataka. Lijevoj ploči pomiče se krivulja AE prema gore zbog rasta državne potrošnje, a desnoj prema dolje zbog rasta poreza; točke ravnoteže pomiču se duž crte od 45° i vrijednosti multiplikatora prikazane su u zaglavlju svake ploče."
#| fig-width: 8.8
#| fig-height: 4.7
# Statički PDF blizanac interaktivnog OJS grafa (zadane vrijednosti c = 0.70, dG = 30, dT = 30).
source("R/setup.R")
# Zadane vrijednosti klizača (snapshot kako se graf prvi put pojavljuje)
A0 <- 100 # autonomni izdaci (fiksno, nije klizač)
c <- 0.70 # granična sklonost potrošnji (zadana vrijednost klizača fm_c)
dG <- 30 # porast državne potrošnje (zadana vrijednost klizača fm_dG)
dT <- 30 # porast poreza (zadana vrijednost klizača fm_dT)
Ymax <- 1400
# Oznake ploča (facet domain, isti redoslijed kao u OJS-u: G lijevo, T desno)
POLICY_G <- "Povećanje državne potrošnje"
POLICY_T <- "Povećanje poreza"
policy_levels <- c(POLICY_G, POLICY_T)
# Ravnoteže: AE = autonomno + c·Y siječe crtu od 45° u Y = autonomno / (1 - c)
Y0 <- A0 / (1 - c) # 100 / 0.30 = 333.33 (obje ploče)
Y1G <- (A0 + dG) / (1 - c) # 130 / 0.30 = 433.33 (ploča G)
Y1T <- (A0 - c * dT) / (1 - c) # 79 / 0.30 = 263.33 (ploča T)
# Multiplikatori (prikazani u zaglavlju, .toFixed(2))
multG <- 1 / (1 - c) # 1 / 0.30 = 3.33
multT <- -c / (1 - c) # -0.70/0.30 = -2.33
grid <- seq(0, Ymax, by = 10)
# Crta od 45° (AE = Y) — obje ploče
line45 <- do.call(rbind, lapply(policy_levels, function(p)
data.frame(Y = grid, AE = grid, policy = p)))
# Izvorna krivulja AE = A0 + c·Y — obje ploče (odsijecanje iznad Ymax)
ae0 <- do.call(rbind, lapply(policy_levels, function(p) {
ae <- A0 + c * grid
d <- data.frame(Y = grid, AE = ae, policy = p)
d[d$AE <= Ymax, ]
}))
# Pomaknuta krivulja u ploči G: AE = A0 + dG + c·Y (odsječak A0 + dG = 130)
ae1G <- transform(data.frame(Y = grid), AE = A0 + dG + c * Y, policy = POLICY_G)
ae1G <- ae1G[ae1G$AE <= Ymax, ]
# Pomaknuta krivulja u ploči T: AE = A0 - c·dT + c·Y (odsječak A0 - c·dT = 79)
ae1T <- transform(data.frame(Y = grid), AE = A0 - c * dT + c * Y, policy = POLICY_T)
ae1T <- ae1T[ae1T$AE <= Ymax & ae1T$AE >= 0, ]
# Ravnotežne točke (na crti od 45°, AE = Y)
dots <- data.frame(
Y = c(Y0, Y1G, Y0, Y1T),
AE = c(Y0, Y1G, Y0, Y1T),
policy = c(POLICY_G, POLICY_G, POLICY_T, POLICY_T)
)
# Okomite isprekidane vodilice (od y = 0 do ravnotežnog AE)
guides <- data.frame(
Yx = c(Y0, Y1G, Y0, Y1T),
yTop = c(Y0, Y1G, Y0, Y1T),
policy = c(POLICY_G, POLICY_G, POLICY_T, POLICY_T)
)
# Donji ispisi Y0 / Y1 (blizu dna). Subscript znamenke (₀/₁) ne renderiraju se
# pouzdano na PDF grafičkom uređaju pa se koriste obične znamenke Y0/Y1.
# Y0 oznake poravnate udesno, Y1 ulijevo da se ne preklapaju (točke su blizu).
bottomLabels <- data.frame(
Y = c(Y0, Y1G, Y0, Y1T),
AE = 24,
label = c(sprintf("Y0 = %.0f", Y0), sprintf("Y1 = %.0f", Y1G),
sprintf("Y0 = %.0f", Y0), sprintf("Y1 = %.0f", Y1T)),
hjust = c(1, 0, 1, 0),
policy = c(POLICY_G, POLICY_G, POLICY_T, POLICY_T)
)
# Oznaka "45°" (gornji desni kut svake ploče)
fortyfive <- data.frame(
Y = Ymax * 0.92,
AE = Ymax * 0.92,
label = "45°",
policy = policy_levels
)
# Ispis multiplikatora u zaglavlju (jedan po ploči, .toFixed(2))
topLabels <- data.frame(
Y = 30,
AE = Ymax * 0.96,
label = c(sprintf("Multiplikator ΔY/ΔG = %.2f", multG),
sprintf("Multiplikator ΔY/ΔT = %.2f", multT)),
policy = policy_levels
)
# Faktoriziraj policy kako bi ploče zadržale redoslijed G | T
for (d in c("line45", "ae0", "ae1G", "ae1T", "dots", "guides",
"bottomLabels", "fortyfive", "topLabels")) {
df <- get(d); df$policy <- factor(df$policy, levels = policy_levels)
assign(d, df)
}
ggplot() +
# baseline na y = 0
geom_hline(yintercept = 0, color = "#CCCCCC", linewidth = 0.4) +
# okomite isprekidane vodilice
geom_segment(data = guides,
aes(x = Yx, xend = Yx, y = 0, yend = yTop),
color = "#8C8C8C", linetype = "22", linewidth = 0.4) +
# crta od 45°
geom_line(data = line45, aes(Y, AE),
color = "#1A1A1A", linewidth = 0.6) +
# izvorna krivulja AE (puna)
geom_line(data = ae0, aes(Y, AE),
color = "#1A1A1A", linewidth = 1.0) +
# pomaknute krivulje AE (isprekidane)
geom_line(data = ae1G, aes(Y, AE),
color = "#1A1A1A", linewidth = 1.0, linetype = "64") +
geom_line(data = ae1T, aes(Y, AE),
color = "#1A1A1A", linewidth = 1.0, linetype = "64") +
# ravnotežne točke
geom_point(data = dots, aes(Y, AE),
size = 2.6, fill = "#1A1A1A", color = "white",
shape = 21, stroke = 0.8) +
# oznaka 45°
geom_text(data = fortyfive, aes(Y, AE, label = label),
color = "#1A1A1A", size = 3.4, hjust = 0, vjust = 1,
nudge_x = 6, nudge_y = -6) +
# donji ispisi Y0 / Y1 (Y0 udesno, Y1 ulijevo da se ne preklapaju)
geom_text(data = bottomLabels, aes(Y, AE, label = label, hjust = hjust),
color = "#1A1A1A", size = 3.3) +
# multiplikatori u zaglavlju
geom_text(data = topLabels, aes(Y, AE, label = label),
color = "#000000", size = 3.8, fontface = "bold", hjust = 0) +
facet_wrap(~ policy) +
scale_x_continuous(limits = c(0, Ymax), expand = c(0, 0)) +
scale_y_continuous(limits = c(0, Ymax), expand = c(0, 0)) +
labs(x = "Dohodak / proizvodnja (Y)",
y = "Planirani izdaci (AE)") +
theme_pubfin() +
theme(panel.grid.major.x = element_blank(),
panel.spacing = unit(1.2, "lines"),
strip.text = element_text(face = "bold", color = "#000000"))
```
:::
U kontekstu stabilizacijske funkcije fiskalne politike, multiplikator objašnjava zašto fiskalna politika može ublažavati poslovni ciklus. U recesiji, kada je proizvodnja ispod potencijalne razine, država može povećati potrošnju ili smanjiti poreze kako bi podržala agregatnu potražnju. U ekspanziji, kada postoji rizik pregrijavanja i inflacijskih pritisaka, može učiniti suprotno tako da smanji potrošnju ili poveća poreze. Time fiskalna politika djeluje protuciklički. Ona ne uklanja ciklus, ali može smanjiti amplitudu pada i uzleta gospodarske aktivnosti.
Empirijska razlika multiplikatora između recesije i ekspanzije nije zanemariva nuansa, nego središnji predmet rasprava o fiskalnoj politici nakon krize 2008. godine.
::: {.callout-empirija}
Veličina fiskalnog multiplikatora nije konstanta, nego ovisi o stanju gospodarstva. Procjene na podacima razvijenih ekonomija pokazuju da je multiplikator državnih izdataka u recesijama često između 1,5 i 2,0, dok u ekspanzijama može pasti ispod 1,0 [@blanchard2013]. U uvjetima neiskorištenih kapaciteta i visokog udjela kućanstava koja troše gotovo cijeli dohodak dodatni euro javne potrošnje mobilizira spavajuće resurse, dok u punoj zaposlenosti dijelom istiskuje privatnu potražnju. Razlika je posebno izražena kada je monetarna politika na donjoj granici kamatnih stopa, jer tada izostaje uobičajeno monetarno ublažavanje koje bi inače djelomično poništilo fiskalni poticaj. U takvim uvjetima procjene multiplikatora dodatno rastu, što je jedan od razloga zašto je fiskalna politika nakon 2008. ponovno dobila središnju ulogu u stabilizaciji.
:::
Politička implikacija nije da je fiskalna ekspanzija uvijek poželjna, nego da je njezino vrijeme važnije od njezine veličine. Ista intervencija primijenjena u dubokoj recesiji i u kasnoj ekspanziji proizvodi različite ishode, a politički proces ne razlikuje uvijek ta dva trenutka. Upravo to pomicanje učinkovitosti instrumenta kroz ciklus jedan je od najjačih argumenata za institucionalne mehanizme koji odvajaju odluku o stabilizacijskom djelovanju od kratkoročnih izbornih kalkulacija.
## Automatski stabilizatori
Dio stabilizacije gospodarstvo obavlja samo od sebe, prije nego što ijedna vlada o tome odluči. Taj posao obavljaju **automatski stabilizatori**, već ugrađeni u porezni i socijalni sustav, pa proračun reagira na ciklus bez ijednog novog zakona ili posebne političke odluke.
::: {#def-automatski-stabilizatori}
**Automatski stabilizatori** su elementi fiskalnog sustava koji bez ikakve posebne odluke vlade automatski ublažavaju gospodarski ciklus, tako da u recesiji porezni prihodi padaju i rashodi za socijalne naknade rastu (fiskalna ekspanzija), dok se u ekspanziji događa suprotno (fiskalna kontrakcija).
:::
Kada gospodarstvo uđe u recesiju, dohoci, potrošnja i dobit poduzeća padaju. Zbog toga automatski padaju porezni prihodi od poreza na dohodak, doprinosa, PDV-a i poreza na dobit. Istodobno rastu rashodi za naknade za nezaposlene, socijalnu pomoć i druge oblike zaštite. Time se dio pada privatnog dohotka automatski nadoknađuje kroz proračun. Kućanstva ne gube sav dohodak odjednom, pa pad potrošnje nije toliko snažan koliko bi bio bez socijalnog sustava. U ekspanziji se događa suprotno, jer porezni prihodi automatski rastu, a rashodi za nezaposlene i neke oblike socijalne pomoći padaju.
Prednost automatskih stabilizatora je u tome što djeluju brzo, predvidljivo i bez političkog kašnjenja. Diskrecijske mjere često zahtijevaju raspravu, pripremu, donošenje zakona, administrativnu provedbu i politički dogovor. Automatski stabilizatori djeluju odmah, jer su ugrađeni u postojeći porezni i socijalni sustav. Njihova snaga ovisi o strukturi javnih financija. Zemlje s većim udjelom progresivnih poreza, razvijenijim sustavom socijalne zaštite i većim javnim sektorom obično imaju snažnije automatske stabilizatore.
Snaga automatskih stabilizatora zato sustavno varira među zemljama. U državama s velikim i progresivnim poreznim sustavom te razvijenom socijalnom zaštitom, kakve su nordijske i kontinentalne europske ekonomije, automatski stabilizatori apsorbiraju znatno veći dio šoka nego u zemljama s manjim javnim sektorom i slabijim sustavom naknada [@tanzi2011]. Posljedica je da gospodarstva sa snažnijim stabilizatorima u prosjeku pokazuju manje izražene cikličke oscilacije i manju potrebu za diskrecijskim intervencijama, ali po cijenu višeg trajnog poreznog opterećenja. Veličina i struktura države tako nisu samo pitanje preraspodjele, nego izravno određuju koliko je gospodarstvo automatski zaštićeno od recesija, što pokazuje da je institucionalni dizajn javnih financija dio same stabilizacijske politike, a ne tek njezina pozadina.
## Diskrecijska fiskalna politika
Ondje gdje automatski stabilizatori nisu dovoljni, na red dolazi **diskrecijska fiskalna politika**. Za razliku od ugrađenih mehanizama koji djeluju tiho i odmah, ona traži da netko prepozna situaciju, osmisli odgovor i progura ga kroz politički proces, što je istodobno njezina snaga i njezina slabost.
::: {#def-diskrecijska-fiskalna-politika}
**Diskrecijska fiskalna politika** su posebne mjere koje vlada svjesno donosi kao odgovor na konkretnu gospodarsku situaciju, poput privremenih smanjenja poreza, jednokratnih pomoći, javnih investicija ili programa zapošljavanja. Za razliku od automatskih stabilizatora, zahtijeva izričitu političku odluku i trpi kašnjenja u pripremi i provedbi.
:::
Diskrecijska politika može biti vrlo važna u velikim krizama, kada automatski stabilizatori nisu dovoljni. U financijskoj krizi država može intervenirati kako bi spriječila slom bankarskog sustava. U pandemiji može subvencionirati plaće kako bi spriječila masovna otpuštanja u sektorima kojima je rad privremeno zabranjen. U energetskoj krizi može privremeno pomoći kućanstvima i poduzećima suočenima s naglim rastom cijena.
Međutim, diskrecijska fiskalna politika ima nekoliko ograničenja. Prvo je vremensko kašnjenje. Potrebno je vrijeme da se kriza prepozna, da se mjere osmisle, usvoje i provedu. Ako mjere dođu prekasno, mogu djelovati tek kada se gospodarstvo već oporavlja, pa dodatno pojačati inflacijske pritiske. Drugo je problem ciljanja. Mjere mogu biti preširoke i pomoći i onima kojima pomoć nije potrebna, ili preuske i propustiti one koji su najpogođeniji. Treće je fiskalni trošak, jer privremene mjere mogu povećati deficit i javni dug. Četvrto je politička ekonomija, budući da mjere uvedene kao privremene mogu postati trajne jer korisnici razviju interes da se nastave.
To se kašnjenje isplati razložiti jer nije jedno, nego dvojako. **Unutarnji rok** obuhvaća vrijeme potrebno da se šok uopće prepozna u podacima i da se o mjeri politički odluči, a **vanjski rok** vrijeme koje protekne dok usvojena mjera doista počne djelovati na potražnju i zaposlenost [@friedman1953]. Budući da podaci o ciklusu stižu sa zakašnjenjem, a zakonodavni i provedbeni postupak je spor, poticaj skrojen prema današnjem dnu recesije može stupiti na snagu tek kada je oporavak već počeo, pa umjesto da ublaži ciklus, pojača ga. Upravo zbog tih rokova automatski stabilizatori, koji djeluju bez ijedne nove odluke, imaju strukturnu prednost pred diskrecijom čiji unutarnji rok nikada nije nula.
Zato diskrecijska fiskalna politika mora biti pravodobna, privremena, ciljana i razmjerna. U krizi je često opravdano djelovati snažno, ali je jednako važno unaprijed razmišljati o izlaznoj strategiji.
## Monetarna politika i fiskalno-monetarni splet
Fiskalna politika nije jedini instrument stabilizacije, jer uz nju stoji i monetarna politika, a njihova podjela rada određuje koji od dvaju instrumenata nosi glavni teret u kojem trenutku. Da bi se ta podjela razumjela, korisno je najprije vidjeti kako monetarna politika uopće djeluje na potražnju. Snižavajući referentnu kamatnu stopu, središnja banka snižava troškove zaduživanja u cijelom gospodarstvu, čime potiče investicije poduzeća i kupnju trajnih dobara kućanstava, dok u otvorenom gospodarstvu istodobno slabi tečaj i jača izvoz. Promjena jedne kamatne stope tako se kroz nekoliko kanala širi na ukupnu agregatnu potražnju, i o tom lancu ovisi koliko je monetarna politika djelotvorna u danom trenutku.
Klasična postavka prema kojoj monetarna politika nosi glavnu odgovornost za stabilizaciju, a fiskalna djeluje samo dopunski, ima jasnu iznimku. Kada referentne kamatne stope dosegnu donju nominalnu granicu (*zero lower bound*), središnja banka više ne može stimulirati gospodarstvo daljnjim smanjenjem stopa. U tom režimu fiskalna politika preuzima primarnu ulogu jer izravno utječe na potražnju bez ovisnosti o kanalu kamata, a njezin multiplikator postaje znatno veći nego u normalnom monetarnom okruženju [@blanchard2017].
Šira pouka iz iskustva dvaju desetljeća niskih kamatnih stopa jest da podjela rada između monetarne i fiskalne politike nije fiksna nego ovisi o makroekonomskom režimu. U razdobljima visoke inflacije i učinkovite monetarne transmisije fiskalna disciplina i monetarna prilagodba mogu funkcionirati gotovo neovisno. U razdobljima trajno niskih kamatnih stopa, deflacijskog pritiska ili financijske fragmentacije, fiskalna i monetarna politika moraju se koordinirati izravnije, a granice između njih postaju propusne. Odgovorna stabilizacijska politika prepoznaje koji režim trenutno vrijedi i prilagođava raspored instrumenata, umjesto da slijepo primjenjuje pravilo „svaka politika svojim alatom" koje je nastalo u drugačijem makroekonomskom kontekstu.
::: {.callout-praksa}
Razlika između pravodobne i zakašnjele reakcije vidljiva je u dvama odgovorima na krizu nakon 2008. Sjedinjene Države usvojile su 2009. velik paket poticaja u ranoj fazi recesije, dok je dio europskih zemalja od 2010. prešao na fiskalnu konsolidaciju dok su gospodarstva još bila slaba. Naknadne analize sugeriraju da je restriktivna politika u uvjetima visokih multiplikatora produbila pad u nekoliko zemalja europske periferije. Isti instrument, primijenjen u različitom trenutku ciklusa, proizveo je suprotne ishode. Naknadne procjene Međunarodnog monetarnog fonda priznale su da su multiplikatori u tom razdoblju bili podcijenjeni, pa je konsolidacija smanjila proizvodnju više nego što se očekivalo. Iskustvo je pokazalo da pitanje nije samo treba li konsolidirati javne financije, nego i kada, jer ista mjera u krivom trenutku ciklusa može produbiti upravo onu nestabilnost koju pokušava ukloniti.[^wp-ch04]
:::
[^wp-ch04]: Daljnje čitanje: Blanchard i Leigh (2013), [*Growth Forecast Errors and Fiscal Multipliers*](https://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2013/wp1301.pdf) (IMF WP 13/1); DeLong i Summers (2012), [*Fiscal Policy in a Depressed Economy*](https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2012/03/2012a_DeLong.pdf) (BPEA).
Pitanje koji instrument nosi teret stabilizacije postaje još važnije kada zemlja dijeli valutu s drugima. Teorija **optimalnih valutnih područja**, koju je utemeljio Robert Mundell, pita pod kojim je uvjetima skupini zemalja isplativo odreći se vlastite monetarne politike i prijeći na zajedničku valutu [@mundell1961]. Korist je niža neizvjesnost tečaja i niži troškovi razmjene, a trošak je gubitak monetarnog instrumenta prilagodbe na šokove koji ne pogađaju sve članice jednako. Što su gospodarstva sličnija, što je rad pokretljiviji preko granica i što više postoji zajednički proračun koji prelijeva sredstva prema pogođenim regijama, to su ti troškovi manji [@kenen1969]. Kada tih ublaživača nema, **asimetrični šok** mora se apsorbirati drugim kanalima, prije svega fiskalnom politikom pogođene zemlje.
Za Hrvatsku to nije teorijska rasprava jer je 2023. uvela euro i monetarnu politiku prenijela na Europsku središnju banku [@ecb2025; @degrauwe2022]. Referentnu kamatnu stopu za cijelo europodručje od tada postavlja Vijeće guvernera u Frankfurtu prema gospodarskim uvjetima cijelog područja kao cjeline, a ne prema položaju hrvatskog ciklusa. Ako Hrvatsku pogodi šok kakav ne osjeća ostatak europodručja, zajednička monetarna politika neće reagirati na njezinu mjeru, pa glavni instrument stabilizacije koji zemlji preostaje postaje upravo fiskalna politika. Time se znatno povećava ulog dobrih fiskalnih pravila i fiskalnog prostora jer fiskalna politika sada mora nositi teret koji je prije dijelila s nacionalnom monetarnom politikom, što je tema koju razvijamo u poglavlju o ustavnoj ekonomici.
Odnos dvaju instrumenata ima i svoju tamniju stranu kada se gleda kroz prizmu javnog duga. Thomas Sargent i Neil Wallace pokazali su da trajni proračunski deficiti mogu na kraju nadvladati monetarnu politiku jer država koja jaz ne može zatvoriti drukčije na koncu pritišće središnju banku da dug monetizira, čime kontrola nad inflacijom prelazi iz monetarne u fiskalnu sferu, pojava poznata kao **fiskalna dominacija** [@sargentwallace1981]. Na nacionalnoj razini taj mehanizam za Hrvatsku više ne vrijedi jer ona nakon uvođenja eura nema vlastitu središnju banku koju bi mogla natjerati na monetizaciju, pa je glavno ograničenje neodržive politike tržišna disciplina kroz više kamatne stope na javni dug, a ne popustljiva monetarna politika. Fiskalna dominacija u monetarnoj uniji seli se na zajedničku razinu, gdje na zajedničku središnju banku može pritisnuti zbroj nacionalnih deficita, a ne deficit pojedine male članice. Obrnuto, kada su kamatne stope trajno niže od stope rasta gospodarstva, postojeći se dug može održati čak i uz primarni proračunski deficit, čime se otvara veći prostor za fiskalnu politiku nego što klasična pravila sugeriraju [@blanchard2019]. Koliko će prostora fiskalnoj politici ostati zato ovisi o razini duga, kamatnim stopama i vjerodostojnosti obiju politika, a u monetarnoj uniji i o ponašanju ostalih članica.
## Oportunistički i stranački ciklusi
Klasična analiza stabilizacije pretpostavlja dobrohotnog planera koji fiskalne i monetarne instrumente koristi isključivo da gospodarstvo približi potencijalu. Teorija javnog izbora taj prikaz dopunjuje [@buchanan1962]. Donositelji odluka nisu lišeni vlastitih interesa niti djeluju u praznini, nego se suočavaju s izbornim kalendarima i potrebom za političkom podrškom [@downs1957; @mueller1989]. Kada se na ekonomsku analizu nakalemi taj poticaj, gospodarski ciklus prestaje biti samo posljedica tržišnih sila i postaje dijelom proizvod političkog kalendara, pa i sama vlada može postati izvor nestabilnosti koju bi trebala suzbijati.
Prvi formalni model te vrste razvio je Nordhaus, povezavši izborni rok s makroekonomskim fluktuacijama [@nordhaus1975]. Političari u njegovu modelu nemaju ideologiju i motivirani su samo reizborom. Model počiva na tri pretpostavke, da su birači kratkovidni i rad vlade ocjenjuju retrospektivno, gledajući uglavnom posljednju godinu mandata, da inflacijska očekivanja formiraju adaptivno, na temelju prošle inflacije, i da u kratkom roku postoji eksploatabilna Phillipsova krivulja koja vladi dopušta trgovinu između nezaposlenosti i inflacije. Strukturu gospodarstva opisuje Phillipsova krivulja proširena očekivanjima
$$u_t = u_n - \beta\,(\pi_t - \pi_t^{e}),$$
gdje je $u_t$ nezaposlenost, $u_n$ prirodna stopa, $\pi_t$ inflacija, $\pi_t^{e}$ očekivana inflacija, a $\beta$ osjetljivost nezaposlenosti na inflacijsko iznenađenje. Uz adaptivna očekivanja vrijedi $\pi_t^{e} = \pi_{t-1}$. Vlada bira politiku koja maksimizira retrospektivnu potporu birača na izborima u razdoblju $T$,
$$V = -\sum_{t=1}^{T} \mu^{\,T-t}\,\ell(u_t, \pi_t), \qquad 0 < \mu < 1,$$
pri čemu je $\ell(u_t,\pi_t) = u_t + \theta\,\pi_t^{2}$ gubitak koji kažnjava i nezaposlenost i inflaciju, $\theta$ težina koju birači daju stabilnosti cijena, a faktor $\mu$ formalno odražava kratkovidnost jer rezultate neposredno prije izbora vrednuje mnogo jače od onih s početka mandata.
Iz tog računa slijedi prepoznatljiva dinamika kroz mandat. Na početku, dok su izbori daleko, vlada provodi nepopularnu kontrakciju, podiže nezaposlenost i obara inflaciju, znajući da će birači te teške godine zaboraviti. Kako se izbori približavaju, naglo prelazi u ekspanziju. Zbog adaptivnih očekivanja inflacijska očekivanja kasne, pa ekspanzija stvara pozitivno inflacijsko iznenađenje, nezaposlenost pada ispod prirodne razine i gospodarstvo doživljava predizborni bum. Nakon pobjede dolazi račun, jer radnici prilagode očekivanja naviše, Phillipsova se krivulja pomakne, a vlada je prisiljena na novu kontrakciju, čime se ciklus zatvara i ponavlja u ritmu mandata.
Graf koji slijedi prikazuje taj oportunistički ciklus, u kojem nezaposlenost pada prema dnu neposredno prije svakih izbora i naglo se vraća nakon njih. Graf je interaktivan, pa klizači mijenjaju snagu predizborne manipulacije i prirodnu stopu nezaposlenosti.
::: {.content-visible when-format="html"}
```{ojs}
//| echo: false
viewof cikl_controls = Inputs.form({
A: Inputs.range([0, 3], {value: 1.5, step: 0.1, label: "Snaga predizborne manipulacije A:"}),
un: Inputs.range([3, 8], {value: 5, step: 0.5, label: "Prirodna stopa nezaposlenosti u_n (%):"})
})
```
```{ojs}
//| echo: false
//| label: fig-oportunisticki-ciklus
//| fig-cap: "Oportunistički politički ciklus: nezaposlenost se obara prema dnu neposredno prije svakih izbora (okomite crte), a naglo raste nakon njih kad se inflacijska očekivanja prilagode. Iscrtkana linija je prirodna stopa."
//| fig-alt: "Graf nezaposlenosti kroz dva mandata. Krivulja unutar svakog mandata pada od visoke razine na početku do dna neposredno prije izbora, označenih okomitim crtama, a zatim naglo skoči na početku idućeg mandata. Vodoravna iscrtkana linija označava prirodnu stopu nezaposlenosti."
{
const A = cikl_controls.A, un = cikl_controls.un;
const frac = (t) => t - Math.floor(t);
const u = (t) => un + A * Math.cos(Math.PI * frac(t));
const ts = d3.range(0, 2.001, 0.01);
// prekini liniju na izborima (t=1) da se izbjegne okomiti skok
const path = ts.map(t => ({t, u: Math.abs(frac(t)) < 1e-9 && t > 0 ? NaN : u(t)}));
return Plot.plot({
width: 760,
height: 400,
marginLeft: 56,
marginTop: 40,
marginBottom: 48,
style: {fontSize: "12px", fontFamily: "Public Sans, system-ui, sans-serif", color: "#3A332D"},
x: {label: "Vrijeme (u mandatima) →", domain: [0, 2]},
y: {label: "↑ Nezaposlenost (%)", domain: [Math.max(0, un - A - 1), un + A + 1], grid: true},
marks: [
Plot.ruleY([un], {stroke: "#6B6357", strokeDasharray: "4,3"}),
Plot.ruleX([1, 2], {stroke: "#6B1F26", strokeWidth: 1}),
Plot.line(path, {x: "t", y: "u", stroke: "#2D5A8E", strokeWidth: 2.5}),
Plot.text([{t: 1, y: un + A + 0.7}], {x: "t", y: "y", text: ["izbori"], fill: "#6B1F26", fontSize: 11, fontWeight: 700}),
Plot.text([{t: 2, y: un + A + 0.7}], {x: "t", y: "y", text: ["izbori"], fill: "#6B1F26", fontSize: 11, fontWeight: 700}),
Plot.text([{t: 0.02, y: un}], {x: "t", y: "y", text: ["prirodna stopa"], textAnchor: "start", dy: -6, fill: "#6B6357", fontSize: 10})
]
});
}
```
**Što isprobati.** (1) Pojačajte snagu manipulacije i pratite kako se predizborni pad nezaposlenosti produbljuje, a postizborni skok postaje sve oštriji. (2) Spustite snagu manipulacije prema nuli i krivulja se izravna na prirodnoj stopi, jer vlada koja ne trguje glasovima ne stvara ciklus. (3) Promijenite prirodnu stopu i uvjerite se da se cijeli obrazac samo pomiče gore ili dolje, dok njegov oblik, vezan uz izborni kalendar, ostaje isti.
:::
::: {.content-visible when-format="pdf"}
```{r}
#| label: fig-oportunisticki-ciklus-print
#| echo: false
#| fig-cap: "Oportunistički politički ciklus: nezaposlenost se obara prema dnu neposredno prije svakih izbora (okomite crte), a naglo raste nakon njih kad se inflacijska očekivanja prilagode. Iscrtkana linija je prirodna stopa."
#| fig-alt: "Graf nezaposlenosti kroz dva mandata. Krivulja unutar svakog mandata pada od visoke razine na početku do dna neposredno prije izbora, označenih okomitim crtama, a zatim naglo skoči na početku idućeg mandata. Vodoravna iscrtkana linija označava prirodnu stopu nezaposlenosti."
#| fig-width: 7.6
#| fig-height: 4.0
# Statički PDF blizanac interaktivnog OJS grafa (zadane vrijednosti: A = 1.5, u_n = 5).
source("R/setup.R")
A <- 1.5
un <- 5
frac <- function(t) t - floor(t)
u_fun <- function(t) un + A * cos(pi * frac(t))
ts <- seq(0, 2, by = 0.01)
df <- data.frame(t = ts, u = u_fun(ts))
# prekini liniju na izborima (cijeli mandat) da se izbjegne okomiti skok
df$u[abs(frac(df$t)) < 1e-9 & df$t > 0] <- NA
ggplot(df, aes(t, u)) +
geom_hline(yintercept = un, linetype = "dashed", linewidth = 0.5, color = "#8C8C8C") +
geom_vline(xintercept = c(1, 2), linewidth = 0.5, color = "#4D4D4D") +
geom_line(linewidth = 1.1, color = "#1A1A1A", na.rm = TRUE) +
annotate("text", x = 1, y = un + A + 0.7, label = "izbori",
color = "#4D4D4D", fontface = "bold", size = 3.4) +
annotate("text", x = 2, y = un + A + 0.7, label = "izbori",
color = "#4D4D4D", fontface = "bold", size = 3.4) +
annotate("text", x = 0.02, y = un, label = "prirodna stopa", hjust = 0, vjust = -0.6,
color = "#8C8C8C", size = 3.0) +
scale_y_continuous(limits = c(max(0, un - A - 1), un + A + 1)) +
scale_x_continuous(limits = c(0, 2), expand = c(0, 0)) +
labs(x = "Vrijeme (u mandatima)", y = "Nezaposlenost (%)") +
theme_pubfin()
```
:::
Kao odgovor na Nordhausovu pretpostavku o ideološki neutralnim političarima, Hibbs je stabilne stranačke ciljeve povezao s makroekonomskim ishodima [@hibbs1977]. Stranke predstavljaju različite društvene skupine sa suprotnim interesima. Lijeva stranka zastupa radnike i niže dohotke, koji najviše trpe u nezaposlenosti, a manje su izloženi inflaciji jer drže malo financijske imovine, pa daje prednost zaposlenosti i rastu uz toleranciju više inflacije. Desna stranka zastupa vlasnike kapitala i građane s fiksnim prihodima, kojima inflacija obezvrjeđuje imovinu, pa prioritet stavlja na stabilnost cijena uz toleranciju više nezaposlenosti. Budući da Hibbsov model pretpostavlja trajno eksploatabilnu Phillipsovu krivulju, razlike između lijeve i desne vladavine su postojane. Fluktuacije ovdje ne diktira blizina izbora, kao kod Nordhausa, nego sama smjena vlasti, pa amplituda ciklusa ovisi o dubini ideološkog jaza među suparnicima.
## Racionalni ciklusi i izborno iznenađenje
Modeli prve generacije imaju metodološku slabost jer pretpostavljaju trajnu kratkovidnost birača [@alesina1989]. Ako bi ih isti predizborni trik varao iz ciklusa u ciklus, birači bi obrazac s vremenom prozreli i prilagodili očekivanja, čime bi manipulacija izgubila realni učinak. Druga generacija modela zato pretpostavku o naivnim biračima zamjenjuje racionalnim očekivanjima, a fluktuacije izvodi iz asimetrije informacija i nominalnih rigidnosti.
Racionalni oportunistički model napušta stabilnu Phillipsovu krivulju i pozornost premješta na kompetenciju vlade, njezinu sposobnost da pruži javne usluge uz niže poreze i manji dug [@rogoffsibert1988; @rogoff1990]. Kompetencija se mijenja kroz vrijeme, a ključna je asimetrija u tome što je vlada poznaje, dok je birači ne vide izravno, nego je procjenjuju iz vidljivih rezultata. Donošenje proračuna time postaje signalizacijska igra. Kompetentna vlada prije izbora mijenja strukturu rashoda, smanjuje spore i nevidljive dugoročne investicije, a sredstva preusmjerava u vidljivu tekuću potrošnju poput plaća, doplataka i jednokratnih pomoći. Manje kompetentna vlada teško imitira taj signal jer bi morala stvoriti deficite prevelike da ih sakrije do izbora, pa se u ravnoteži kompetentna vlada uspješno odvaja i pobjeđuje. Učinak ciklusa nije trajni rast nego privremeno predizborno iskrivljenje strukture proračuna, nakon kojeg slijedi konsolidacija.
Racionalna očekivanja u stranački je model ugradio Alesina, pokazavši da ideološke razlike stvaraju realne fluktuacije čak i kada su svi akteri savršeno racionalni [@alesina1987]. Mehanizam su nominalne rigidnosti, ugovori o plaćama koji se sklapaju prije nego što se sazna ishod izbora. Kako je ishod neizvjestan, očekivana inflacija u trenutku potpisivanja je ponderirani prosjek ciljeva obiju stranaka,
$$\pi^{e} = P\,\pi^{L} + (1-P)\,\pi^{R}, \qquad \pi^{L} > \pi^{R},$$
gdje je $P$ vjerojatnost pobjede lijeve stranke, a $\pi^{L}$ i $\pi^{R}$ inflacijski ciljevi lijeve i desne stranke. Kada se neizvjesnost razriješi, stvarni ishod stvara inflacijsko iznenađenje. Pobijedi li lijeva stranka, ostvarena inflacija $\pi^{L}$ premašuje očekivanu, pa je iznenađenje pozitivno,
$$\pi^{L} - \pi^{e} = (1-P)\,(\pi^{L} - \pi^{R}) > 0,$$
što privremeno snižava realne plaće, potiče zapošljavanje i stvara bum na početku mandata. Pobijedi li desna stranka, iznenađenje je simetrično negativno, $\pi^{R} - \pi^{e} = -P\,(\pi^{L} - \pi^{R}) < 0$, pa realne plaće rastu, a gospodarstvo na početku mandata klizne u recesiju. U oba slučaja učinci su privremeni, jer se istekom ugovora očekivanja usklade i gospodarstvo se vrati na prirodnu razinu, što je ključna razlika u odnosu na Hibbsove trajne razlike. Intenzitet postizbornog buma ili recesije razmjeran je predizbornoj neizvjesnosti, pa kada ankete jasno najavljuju pobjednika, akteri to ugrade u ugovore i iznenađenja, a s njime i fluktuacija, izostaje.
## Empirija ciklusa i ustavna fiskalna pravila
Postojanje ovih ciklusa nije samo teorijska mogućnost nego predmet opsežnih empirijskih provjera u tranzicijskim zemljama i članicama Europske unije.
::: {.callout-empirija}
<!-- TODO(coauthor) hrvatski i EU empirijski nalazi (Vučković, Mačkić) su Hrvatska-specifični i prema STYLE.md rezervirani za koautore. Milan i Petra trebaju potvrditi nalaze i točne brojke prije finalne verzije. -->
Analiza hrvatskih parlamentarnih izbora između 1995. i 2008. potvrđuje snažan oportunistički ciklus, pri čemu se proračunski deficit u izbornim godinama u prosjeku povećava za oko 0,66 postotnih bodova BDP-a, kao posljedica istodobnog rasta rashoda za približno 0,39 i pada prihoda za približno 0,23 postotna boda zbog predizbornih olakšica [@vuckovic2010]. Komparativna dinamička panel-analiza devet članica Europske unije u razdoblju 1995.–2012. potvrđuje političko-proračunski ciklus na svim razinama vlasti i nalazi da ga najbolje opisuje model utemeljen na moralnom hazardu, u kojem političari aktivno koriste proračun za reizbor, dok su birači žrtve informacijske asimetrije, a ne pokretači potrošnje. Ciklus je izraženiji u fiskalno decentraliziranim sustavima, gdje lokalni dužnosnici raspolažu većom diskrecijom nad vidljivim rashodima uz slabiji nadzor [@mackic2015].
:::
Iz perspektive ustavne ekonomike, makropolitički ciklusi su oblik državnog neuspjeha koji se ne liječi oslanjanjem na osobnu čestitost dužnosnika, nego unaprijed zadanim pravilima koja oportunističko ponašanje čine skupim ili nemogućim [@brennan1985]. Logika je ista kao kod vremenske nedosljednosti, gdje politika optimalna u trenutku najave prestaje biti optimalna kad dođe vrijeme provedbe, pa su vladi potrebna obvezujuća pravila koja je vežu unaprijed [@kydland1977]. Tri se instrumenta najčešće spominju. Numerička fiskalna pravila izravno ograničavaju deficit i dug, primjerice švicarska kočnica zaduživanja koja dopušteni rashod veže uz prihod i fazu ciklusa,
$$G_{\max,t} = R_t \cdot k_t, \qquad k_t = \frac{Y^{*}_t}{Y_t},$$
gdje je $R_t$ očekivani prihod, a faktor $k_t$ omjer potencijalnog i stvarnog BDP-a, pa u recesiji ($Y_t < Y^{*}_t$) dopušta deficit, a u ekspanziji traži suficit. Neovisna fiskalna vijeća smanjuju informacijsku asimetriju nadzirući prognoze i upozoravajući na predizborna iskrivljenja, a neovisna središnja banka uklanja monetarni dio ciklusa jer vjerodostojno odbija predizborni pritisak na ekspanziju [@rogoff1985]. Ta tri instrumenta čine jezgru ustavnog odgovora na cikluse, a njihovu punu razradu, zajedno s vremenskom nedosljednošću i logikom vezivanja vlastitih ruku, ostavljamo poglavlju o konstitucionalnoj ekonomici.
Te granice nisu apstraktne. Slika koja slijedi pokazuje koliko je stvarni javni dug udaljen od ugovorne vrijednosti od 60 % BDP-a koju postavlja Maastricht. Hrvatska se s 57 % BDP-a u 2024. smjestila tik ispod te granice, nakon što je dug snizila s vrhunca od 83 % BDP-a iz 2014., dok ga Grčka, Italija i Francuska i dalje znatno premašuju.
::: {.content-visible when-format="html"}
```{ojs}
//| echo: false
//| label: fig-javni-dug
//| fig-cap: "Konsolidirani bruto dug opće države (% BDP-a), kraj 2024. Crvena isprekidana crta je maastrichtska referentna vrijednost od 60 % BDP-a. Hrvatska (zlatno) s 57,4 % je tik ispod granice, nakon pada s 83,2 % BDP-a u 2014. Izvor: Eurostat (gov_10dd_edpt1, listopadska EDP notifikacija 2025.)."
//| fig-alt: "Vodoravni stupčasti graf javnog duga u postotku BDP-a za jedanaest jedinica. Grčka je na vrhu s 154 %, Estonija na dnu s 24 %. Hrvatska je istaknuta zlatno s 57,4 %, tik ispod crvene crte od 60 %."
{
const data = [
{z:"Grčka", v:154.2, grp:"ostalo"},
{z:"Italija", v:134.9, grp:"ostalo"},
{z:"Francuska", v:113.2, grp:"ostalo"},
{z:"Europodručje", v:87.1, grp:"agg"},
{z:"EU27", v:80.7, grp:"agg"},
{z:"Njemačka", v:62.2, grp:"ostalo"},
{z:"Hrvatska", v:57.4, grp:"HR"},
{z:"Poljska", v:55.1, grp:"ostalo"},
{z:"Rumunjska", v:54.8, grp:"ostalo"},
{z:"Nizozemska", v:43.7, grp:"ostalo"},
{z:"Estonija", v:23.5, grp:"ostalo"}
];
return Plot.plot({
width: 780, height: 430, marginLeft: 94, marginRight: 46, marginTop: 30, marginBottom: 46,
style: {fontSize: "12px", fontFamily: "Public Sans, system-ui, sans-serif", color: "#3A332D", background: "#F2EDE3"},
x: {label: "Javni dug (% BDP-a, 2024.) →", domain: [0, 165], grid: true},
y: {label: null, domain: data.map(d => d.z)},
color: {domain: ["ostalo","agg","HR"], range: ["#4A5568","#6B6357","#C8942D"]},
marks: [
Plot.barX(data, {x: "v", y: "z", fill: "grp", tip: true}),
Plot.ruleX([60], {stroke: "#6B1F26", strokeDasharray: "5,4", strokeWidth: 1.5}),
Plot.text([{z: "Grčka"}], {x: 60, y: "z", text: ["granica 60 %"], dy: -14, dx: 3, textAnchor: "start", fontSize: 10, fill: "#6B1F26"}),
Plot.text(data, {x: "v", y: "z", text: d => d.v.toFixed(1).replace(".", ","), dx: 4, textAnchor: "start", fontSize: 10, fill: "#3A332D"})
]
});
}
```
:::
::: {.content-visible when-format="pdf"}
```{r}
#| label: fig-javni-dug-print
#| echo: false
#| fig-cap: "Konsolidirani bruto dug opće države (% BDP-a), kraj 2024. Crvena isprekidana crta je maastrichtska referentna vrijednost od 60 % BDP-a. Hrvatska (zlatno) s 57,4 % je tik ispod granice, nakon pada s 83,2 % BDP-a u 2014. Izvor: Eurostat (gov_10dd_edpt1)."
#| fig-alt: "Vodoravni stupčasti graf javnog duga u postotku BDP-a; Grčka 154 %, Estonija 24 %, Hrvatska istaknuta zlatno s 57,4 %, tik ispod crte od 60 %."
#| fig-width: 7.8
#| fig-height: 4.4
source("R/setup.R")
theme_set(theme_pubfin() + theme(
plot.background = element_rect(fill = "#F2EDE3", color = NA),
panel.background = element_rect(fill = "#F2EDE3", color = NA)))
dg <- data.frame(
z = c("Grčka","Italija","Francuska","Europodručje","EU27","Njemačka","Hrvatska","Poljska","Rumunjska","Nizozemska","Estonija"),
v = c(154.2,134.9,113.2,87.1,80.7,62.2,57.4,55.1,54.8,43.7,23.5),
grp = c("ostalo","ostalo","ostalo","agg","agg","ostalo","HR","ostalo","ostalo","ostalo","ostalo"),
stringsAsFactors = FALSE
)
dg$z <- factor(dg$z, levels = rev(dg$z))
ggplot(dg, aes(v, z, fill = grp)) +
geom_col(width = 0.74) +
geom_vline(xintercept = 60, color = "#1A1A1A", linetype = "22", linewidth = 0.6) +
geom_text(aes(label = sub("\\.", ",", sprintf("%.1f", v))), hjust = -0.15, size = 2.8, color = "#3A332D") +
annotate("text", x = 60, y = 11, label = "granica 60 %", hjust = -0.05, vjust = -0.6, size = 2.8, color = "#1A1A1A") +
scale_fill_manual(values = c("ostalo"="#8C8C8C","agg"="#6B6357","HR"="#333333"), guide = "none") +
scale_x_continuous(limits = c(0, 168)) +
labs(x = "Javni dug (% BDP-a, 2024.)", y = NULL)
```
:::
Razvoj teorije makropolitičkih ciklusa sažet je u tablici, koja prati pomak od naivnih prema racionalnim biračima i od trajnih prema privremenim učincima.
| Dimenzija | Oportunistički (Nordhaus) | Stranački (Hibbs) | Racionalni oportunistički (Rogoff) | Racionalni stranački (Alesina) |
|---|---|---|---|---|
| Motiv aktera | samo reizbor | ideološki ciljevi baze | reizbor uz signal sposobnosti | ideološki ciljevi baze |
| Očekivanja birača | adaptivna, unazad | adaptivna, unazad | racionalna, unaprijed | racionalna, unaprijed |
| Informacije | potpune, ali kratkovidnost | stabilna Phillipsova krivulja | asimetrija o kompetenciji | neizvjesnost o pobjedniku |
| Izvor fluktuacije | nezaposlenost prije izbora | smjena stranke na vlasti | struktura proračuna | postizborno iznenađenje |
| Trajanje učinaka | ciklus kroz cijeli mandat | trajne razlike | privremeno iskrivljenje | prijelazni učinci na početku |
: Četiri modela makropolitičkih ciklusa. Izrada autora prema @nordhaus1975, @hibbs1977, @rogoff1990 i @alesina1987. {#tbl-ciklusi}
Pouka je da stabilizacijska uloga države ne ovisi samo o izboru instrumenata nego i o pravilima koja odvajaju odluku o njihovoj uporabi od izbornog kalendara. Upravo zato stabilizacija dolazi do punog izražaja tek u uvjetima u kojima takvih pritisaka privremeno nestane, a država mora djelovati brzo i snažno, što je slučaj u velikim krizama.
## Stabilizacijska funkcija u velikim krizama
Upravo onaj režim u kojem se monetarni prostor iscrpi, a multiplikatori narastu, najčešće nastupa kada gospodarstvo pogodi snažan šok. Stabilizacijska funkcija posebno dolazi do izražaja u velikim krizama. Ratovi, financijske krize, pandemije, energetski šokovi i prirodne katastrofe često dovode do naglog rasta uloge države. U takvim situacijama građani i poduzeća očekuju hitnu reakciju jer bi politika nečinjenja mogla imati vrlo visoke društvene troškove.
U velikim krizama država često preuzima uloge koje u normalnim okolnostima ne bi imala. Može jamčiti kredite poduzećima, subvencionirati plaće, spašavati banke, privremeno ograničavati cijene, financirati hitne zdravstvene mjere ili uvoditi izvanredne regulacije. Pandemija je dobar primjer krize u kojoj standardna ekonomska logika nije bila dovoljna. Problem nije nastao zato što su poduzeća loše poslovala, nego zato što je zdravstveni šok doveo do administrativnog zatvaranja dijelova gospodarstva i ograničenja kretanja.
Slično vrijedi za financijske krize. Ako se financijski sustav počne urušavati, država i središnja banka često moraju djelovati brzo jer bankarski problemi mogu paralizirati kreditiranje, platni promet, investicije i povjerenje. Međutim, takve intervencije otvaraju i problem moralnog hazarda, jer ako financijske institucije očekuju da će uvijek biti spašene, mogu preuzimati prevelike rizike. Zato krizna stabilizacija mora biti povezana s kasnijim jačanjem regulacije i odgovornosti.
## Hipoteza velikih kriza i trajni rast uloge države
Velike krize važne su i zato što često trajno mijenjaju veličinu i ulogu države. Ovdje se javlja važna tema iz literature o rastu javne potrošnje, poznata kao hipoteza velikih kriza. Peacock i Wiseman [-@peacock1961] tvrdili su da javni rashodi u velikim krizama naglo rastu, ali se nakon krize često ne vraćaju na prethodnu razinu. Taj proces nazivaju učinkom premještanja (*displacement effect*). Kriza pomiče društveno prihvatljivu razinu oporezivanja i javne potrošnje. Građani u krizi prihvaćaju veći porezni teret i snažniju državnu intervenciju jer smatraju da je alternativa skuplja.
Nakon krize nastupa i ono što Peacock i Wiseman nazivaju učinkom nadzora (*inspection effect*). Kada se uloga države poveća, javnost i politika počinju pažljivije promatrati područja koja su prije bila zanemarena. Robert Higgs [-@higgs1987] sličnu logiku opisuje kroz koncept ratchet effecta. Prema toj ideji, uloga države u krizama snažno poraste, a nakon krize se smanji samo djelomično. Kao kod zupčanika koji se pomiče u jednom smjeru, javna potrošnja, regulacija i očekivanja građana o ulozi države pomaknu se na višu razinu.
Ova literatura važna je jer pokazuje da stabilizacijska funkcija ima dugoročne posljedice. Mjere koje su uvedene kao privremene mogu postati trajne. Institucije osnovane za rješavanje krize mogu ostati i nakon krize. To ne mora biti loše ako su nove funkcije društveno korisne i fiskalno održive. Ali može biti problem ako privremene mjere ostanu bez jasnog opravdanja, financiranja i evaluacije.
Iza tog opreza krije se prava napetost koja nema jednostavno rješenje. Propust da se djeluje u dubokoj recesiji nije besplatan jer dugotrajna nezaposlenost ostavlja trajne ožiljke u kojima radnici gube vještine, mladi teže ulaze na tržište rada, a dio izgubljene proizvodnje nikad se ne nadoknadi. Tu pojavu, u kojoj se privremeni šok pretvori u trajni gubitak, ekonomisti nazivaju **histerezom**.
::: {#def-histereza}
**Histereza** je pojava da privremeni gospodarski šok ostavlja trajne posljedice na razinu potencijalnog outputa ili zaposlenosti, jer radnici koji su dugo nezaposleni gube vještine i teže se vraćaju na tržište rada, a dio izgubljene proizvodnje nikad se ne nadoknadi. Privremeno odstupanje od trenda pretvara se u trajno pomicanje trenda.
:::
Upravo zbog te dinamike kritika prebrze fiskalne konsolidacije nakon 2010. upozorava da je inzistiranje na štednji u krivom trenutku produbilo pad i odgodilo oporavak [@blyth2013]. S druge strane, neograničeno oslanjanje na deficit ima svoju granicu jer visok i rastući javni dug povećava ranjivost na promjene kamatnih stopa i može dovesti do nagloga gubitka povjerenja tržišta [@reinhart2009]. Odgovorna stabilizacijska politika zato ne bira između discipline i poticaja jednom zauvijek, nego prepoznaje da je ispravan trenutak za svaki od njih različit i da pogreška u vremenu može biti skuplja od pogreške u smjeru.
Stabilizacijska funkcija zato ima dvostruku prirodu. S jedne strane, ona je nužna jer tržišna gospodarstva mogu proizvesti duboke recesije, visoku nezaposlenost, financijske krize i inflacijske poremećaje. U takvim situacijama državna intervencija može spriječiti velike društvene troškove.
S druge strane, stabilizacijska funkcija nosi rizike. Država može reagirati prekasno, preširoko ili pogrešnim instrumentima. Privremene mjere mogu postati trajne. Krizne intervencije mogu povećati javni dug. Spašavanje poduzeća i banaka može stvoriti moralni hazard. Kontrole cijena mogu smanjiti inflaciju na papiru, ali stvoriti nestašice ili gubitke. Subvencije mogu zaštititi radna mjesta kratkoročno, ali dugoročno održavati neproduktivne strukture. Zato stabilizacijska politika mora biti snažna kada je potrebna, ali i pažljivo dizajnirana.
## Stabilnost kao javno dobro
Ostaje pitanje zašto se ta zahtjevna zadaća uopće povjerava državi, a ne prepušta tržištu kao i ostala dobra. Odgovor leži u prirodi same stabilnosti.
Makroekonomska **stabilnost** može se promatrati kao svojevrsno javno dobro. Kada je gospodarstvo stabilno, koristi imaju gotovo svi. Radnici lakše zadržavaju posao, poduzeća lakše planiraju investicije, građani imaju veće povjerenje, javne financije su održivije, a društvene napetosti su manje. Kada gospodarstvo postane nestabilno, troškovi se šire kroz cijelo društvo. Budući da nitko ne može biti isključen iz koristi stabilnosti, a korist jednoga ne umanjuje stabilnost za ostale, tržište je samo neće proizvesti u dovoljnoj mjeri.
::: {#def-stabilnost-javno-dobro}
Makroekonomska **stabilnost** (niska nezaposlenost, umjerena inflacija, funkcionalan financijski sustav) ima svojstva javnog dobra jer je neisključiva, što znači da nitko ne može biti isključen iz njezinih koristi, i u dobroj mjeri nekonkurentna, jer koristi jednog aktera ne iscrpljuju stabilnost za ostale. Kao i kod svakog javnog dobra, tržište je neće samo proizvesti u dovoljnoj mjeri.
:::
Stabilizacijska funkcija države zato je jedan od ključnih razloga za postojanje moderne ekonomske politike. Ona pokazuje da država ne djeluje samo na pojedina tržišta i raspodjelu dohotka, nego i na ukupnu razinu gospodarske aktivnosti. U tom smislu ona nadopunjuje alokacijsku i distribucijsku funkciju. Alokacijska funkcija pita kako ispraviti tržišne neuspjehe. Distribucijska funkcija pita kako raspodijeliti dohodak i rizike na društveno prihvatljiv način. Stabilizacijska funkcija pita kako očuvati gospodarstvo od velikih oscilacija koje mogu ugroziti zaposlenost, cijene, financijski sustav i javne financije.
Stabilizacijska politika mora biti dovoljno snažna da odgovori na krizu, ali dovoljno disciplinirana da ne pretvori svaku krizu u trajno širenje rashoda, duga i državnih obveza. Upravo u toj ravnoteži nalazi se jedna od najtežih zadaća moderne države, koja mora zaštititi gospodarstvo od nestabilnosti, a pritom očuvati dugoročnu održivost i odgovornost javnih financija.
::: {.sazetak-panel}
## Sažetak
Tržišno gospodarstvo sklono je oscilacijama koje se same po sebi ne ispravljaju brzo ni bez troška, pa stabilizacijska funkcija gleda gospodarstvo kao cjelinu i nastoji ublažiti najdublje padove i najopasnija pregrijavanja. Fiskalna politika na to djeluje kroz potrošnju i poreze, a snaga tog djelovanja ovisi o fiskalnom multiplikatoru, koji je veći u recesiji nego u dobrim vremenima. Automatski stabilizatori djeluju bez izričite odluke i pravodobno, dok diskrecijska intervencija nosi rizike kašnjenja, trajnosti i moralnog hazarda. Budući da od stabilnosti koristi imaju gotovo svi, ona se može promatrati kao javno dobro, a dobra stabilizacijska politika zna kada djelovati, koliko i kada se povući. Ista politika može i sama postati izvor nestabilnosti kada se vodi prema izbornom kalendaru, pa joj kao protuteža služe ustavna fiskalna pravila i neovisne institucije. Time zaključujemo prikaz triju funkcija države, no klasičnoj slici javnih financija nedostaje još prihodna strana kojom se bavi poglavlje o porezima, prije nego otvorimo pitanje tko sve te odluke zapravo donosi i s kojim poticajima, čime se bavi dio knjige o javnom izboru.
:::
::: {.callout-vjezba}
Pretpostavite zatvoreno gospodarstvo bez poreza u kojem je granična sklonost potrošnji 0,75.
a. Izračunajte jednostavni multiplikator državne potrošnje prema izrazu 1/(1−c).
b. Za koliko se poveća ravnotežni BDP ako država trajno poveća potrošnju za 4 milijarde eura?
c. Pretpostavite da je u dubokoj recesiji stvarni multiplikator bliži 1,8 od teorijske vrijednosti. Objasnite koje pretpostavke jednostavnog modela u stvarnosti ne vrijede i zašto se procjene iz modela i iz podataka razlikuju.
:::