Nova institucionalna ekonomika

Vodič kroz poglavlje

Što su institucije i zašto ih shvaćamo kao „pravila igre”?
Što su transakcijski troškovi i kako oblikuju ekonomske odluke?
Kako se principal–agent problem javlja u javnom sektoru?
Zašto isto tržišno pravilo daje različite ishode u različitim zemljama?
Kako institucije povezuju ekonomiju s dugoročnim razvojem i javnim politikama?

Problemi koje smo u poglavlju o birokraciji opisali kao odnose poticaja i nadzora nisu svojstvo pojedinih službenika, nego pravila unutar kojih oni djeluju. Time prelazimo s aktera na sam okvir koji im oblikuje izbore. Jedan od najvažnijih pomaka u razumijevanju ekonomskih procesa u posljednjih nekoliko desetljeća odnosi se na prepoznavanje ključne uloge institucija u oblikovanju ekonomskih ishoda. Tradicionalna neoklasična ekonomija dugo je polazila od pretpostavke da tržišta funkcioniraju unutar relativno „zadanog” institucionalnog okvira. U takvom pristupu pravila igre često su implicitno stabilna, neutralna i učinkovita. Naglasak je bio na cijenama, količinama, preferencijama, tehnologiji, konkurenciji i ravnoteži, dok su zakoni, sudovi, vlasnička prava, političke institucije, povjerenje i neformalne norme često ostajali u pozadini analize.

Međutim, iskustvo različitih zemalja pokazalo je da tržište nikada ne djeluje u institucionalnom vakuumu. Isto tržišno pravilo može proizvesti različite učinke u različitim zemljama, ovisno o tome kakvo je sudstvo, koliko su ugovori provedivi, koliko je javna uprava učinkovita, koliko su porezna pravila stabilna, koliko je raširena korupcija i koliko građani vjeruju institucijama. Tranzicijske zemlje srednje i istočne Europe, zemlje Latinske Amerike, Afrike i Azije jasno pokazuju da slični ekonomski resursi ne moraju dovesti do sličnih razvojnih rezultata. Ono što često čini razliku nisu samo kapital, rad ili tehnologija, nego pravila igre unutar kojih se kapital, rad i tehnologija koriste.

Upravo kao odgovor na ta ograničenja razvija se nova institucionalna ekonomika. Ona naglašava da su institucije temeljni okvir ekonomskog ponašanja i jedan od ključnih čimbenika dugoročnih ekonomskih performansi (North 1990.). U tom pristupu ekonomija se više ne promatra samo kao sustav razmjene dobara i usluga, nego kao sustav interakcija koji se odvija unutar određenog skupa pravila, ograničenja i poticaja. Ljudi i poduzeća ne donose odluke samo na temelju cijena, nego i na temelju povjerenja, pravne sigurnosti, očekivanja o ponašanju države, predvidivosti propisa i kvalitete provedbe ugovora.

Tim tragom poglavlje gradi svoj pojmovnik. Institucije najprije definira kao pravila igre, a zatim uvodi transakcijske troškove i principal–agent problem kao alate kojima objašnjava zašto su neka pravila skupa, a druga djelotvorna. Odatle prelazi na veliko pitanje zašto slične zemlje s istim resursima završavaju s vrlo različitim razvojem i pokazuje da institucije nisu puka pozadina ekonomije, nego njezin most prema javnim politikama.

Institucije kao pravila igre

Prema klasičnoj definiciji Douglassa Northa, institucije su „pravila igre u društvu”, odnosno formalna i neformalna ograničenja koja strukturiraju ljudsku interakciju (North 1990.). Ta definicija je važna jer pokazuje da institucije nisu samo državne ustanove u administrativnom smislu. U novoj institucionalnoj ekonomici pojam je širi i obuhvaća pravila, norme i mehanizme provedbe koji određuju što ljudi smiju, što ne smiju, što se isplati, što se kažnjava i što se očekuje.

Definicija 1 Institucije su, prema Northu, „pravila igre u društvu”, odnosno formalna i neformalna ograničenja koja strukturiraju ljudsku interakciju, a obuhvaćaju zakone, propise i vlasničke norme s jedne strane te norme ponašanja, konvencije i samonametana ograničenja s druge (North 1990.).

Institucije se obično dijele na formalne i neformalne. Formalne institucije uključuju ustav, zakone, regulacije, porezni sustav, vlasnička prava, ugovore, sudove i administrativne procedure. One su zapisane, službeno donesene i formalno provedive. Neformalne institucije uključuju običaje, društvene norme, kulturu, razinu povjerenja, profesionalnu etiku, očekivanja, reputaciju i nepisana pravila ponašanja. Iako nisu uvijek zapisana, neformalna pravila često snažno utječu na ponašanje. U nekim društvima riječ, reputacija i povjerenje mogu značajno smanjiti troškove poslovanja; u drugima je i za najjednostavniji posao potreban opsežan ugovor, jamstva i pravna zaštita jer akteri ne vjeruju jedni drugima.

Ključno je naglasiti da institucije nisu samo zakoni na papiru. Važna je i njihova provedba. Dvije zemlje mogu imati gotovo identičan zakon o zaštiti vlasničkih prava, ali će njegovi učinci biti potpuno različiti ako je u jednoj zemlji sudstvo brzo, učinkovito i neovisno, a u drugoj sporo, nepredvidivo i podložno političkom utjecaju. Formalno pravilo može izgledati moderno, ali ako se ne provodi jednako za sve, ono neće stvoriti povjerenje ni potaknuti ulaganja.

Definicija 2 Institucionalna kvaliteta mjeri koliko su formalna pravila pouzdano provediva, jednako primijenjena i stabilna, čime određuje hoće li identičan zakon u dvjema zemljama proizvesti iste ekonomske učinke ili ne.

Dobar primjer može se pronaći u iskustvu tranzicijskih zemalja. Nakon pada socijalizma mnoge su zemlje formalno usvojile tržišne institucije koje uključuju privatno vlasništvo, zakone o trgovačkim društvima, porezne sustave i bankarske regulacije. Međutim, rezultati su bili vrlo različiti. Zemlje poput Estonije, Češke ili Poljske relativno su brzo izgradile učinkovitije institucije, privukle strane investicije i integrirale se u europska tržišta. Druge zemlje, iako su formalno uvele slična pravila, zaostajale su zbog slabije provedbe, korupcije ili nepredvidivog poslovnog okruženja. To pokazuje da institucionalna kvaliteta nije samo pitanje donošenja zakona, nego i njihove vjerodostojne, nepristrane i stabilne primjene.

Institucije zato oblikuju poticaje. Ako poduzetnik vjeruje da će moći zaštititi vlasništvo, naplatiti potraživanja i planirati poslovanje u relativno stabilnom regulatornom okruženju, vjerojatnije će ulagati, zapošljavati i inovirati. Ako vjeruje da se pravila mogu promijeniti preko noći, da se ugovori teško provode ili da su političke veze važnije od produktivnosti, ponašat će se drukčije i možda će ulagati manje, poslovati kratkoročno ili preusmjeriti energiju s proizvodnje na rentijerstvo.

Taj se mehanizam može razložiti korak po korak. Slaba provedba ugovora i nesigurna vlasnička prava povećavaju rizik svake dugoročne transakcije, pa ulagači traže veći očekivani povrat kao naknadu za taj rizik ili jednostavno odustaju od ulaganja koje bi u sigurnijem okruženju bilo isplativo. Manje ulaganja znači sporiju akumulaciju kapitala, slabiji prijenos tehnologije i niži dugoročni rast, neovisno o tome koliko su povoljne cijene, porezne stope ili raspoloživa radna snaga. Rodrik upravo zato institucije naziva „dubokim” determinantama razvoja, onima koje djeluju ispod vidljive razine ekonomske politike i određuju hoće li ta politika uopće proizvesti očekivani učinak (Rodrik 2011.). Institucionalna kvaliteta tako nije pozadinski uvjet nego aktivan kanal kroz koji se sve ostale politike prelamaju.

Rodrik, Dani. 2011. The Globalization Paradox: Democracy and the Future of the World Economy. W. W. Norton.

Institucionalna kvaliteta nije samo teorijski pojam jer se i mjeri. Najpoznatiji su pokušaj Svjetski pokazatelji upravljanja (Worldwide Governance Indicators) Svjetske banke, koji svaku zemlju smještaju u percentilni rang na šest dimenzija upravljanja. Usporedba Hrvatske i susjedne Slovenije, dviju članica Unije sličnoga povijesnog polazišta, pokazuje da formalno slične institucije ne jamče jednaku kvalitetu. Slovenija nadmašuje Hrvatsku na svih šest dimenzija, a hrvatski su rezultati najslabiji upravo ondje gdje se institucionalna kvaliteta i prelama u praksi, na vladavini prava i kontroli korupcije. Slika koja slijedi prikazuje te percentilne rangove.

Prikaži kod

{
  const rows = [
    {dim:"Vladavina prava", hr:59.4, si:82.5},
    {dim:"Kontrola korupcije", hr:59.9, si:77.4},
    {dim:"Glas i odgovornost", hr:65.7, si:82.8},
    {dim:"Politička stabilnost", hr:67.8, si:75.8},
    {dim:"Kvaliteta regulacije", hr:72.2, si:75.0},
    {dim:"Učinkovitost vlasti", hr:75.5, si:81.1}
  ];
  const order = rows.map(d => d.dim);
  return Plot.plot({
    width: 800, height: 400,
    marginLeft: 150, marginRight: 44, marginTop: 30, marginBottom: 46,
    style: {fontSize: "12px", fontFamily: "Public Sans, system-ui, sans-serif", color: "#3A332D"},
    x: {label: "Percentilni rang (0–100) →", domain: [0, 100], grid: true},
    y: {label: null, domain: order},
    color: {domain: ["Hrvatska","Slovenija"], range: ["#C8942D","#4A5568"], legend: true},
    marks: [
      Plot.link(rows, {x1: "hr", x2: "si", y: "dim", stroke: "#C9C3B8", strokeWidth: 2.5}),
      Plot.dot(rows, {x: "hr", y: "dim", fill: () => "Hrvatska", r: 6, stroke: "white", strokeWidth: 1, tip: true}),
      Plot.dot(rows, {x: "si", y: "dim", fill: () => "Slovenija", r: 6, stroke: "white", strokeWidth: 1, tip: true}),
      Plot.text(rows, {x: "hr", y: "dim", text: d => d.hr.toFixed(0), dy: -12, fontSize: 9, fill: "#9A6F38"}),
      Plot.text(rows, {x: "si", y: "dim", text: d => d.si.toFixed(0), dy: -12, fontSize: 9, fill: "#4A5568"})
    ]
  });
}

Slika 1: Kvaliteta upravljanja, percentilni rang (0–100, viši je bolji), Hrvatska i Slovenija, 2023. Slovenija nadmašuje Hrvatsku na svih šest dimenzija, a najveći zaostatak Hrvatske je na vladavini prava i kontroli korupcije. Izvor: Svjetska banka, Worldwide Governance Indicators (ažuriranje 2024.).

Slika potvrđuje da razmak nije ujednačen. Slovenija vodi na svih šest dimenzija, ali su razlike najmanje ondje gdje obje zemlje stoje relativno dobro, na kvaliteti regulacije i učinkovitosti vlasti, a najveće ondje gdje se institucionalna kvaliteta i osjeti u svakodnevnom poslovanju. Hrvatska najviše zaostaje upravo na vladavini prava (59 naspram 83) i kontroli korupcije (60 naspram 77), dakle na dimenzijama koje mjere koliko se pravila pouzdano i nepristrano provode, a ne koliko ih dobro izgledaju na papiru. Time se vraćamo na početnu tezu poglavlja jer dvije zemlje sličnoga povijesnog polazišta i gotovo identičnoga formalnog okvira proizvode različite ishode tek kroz razliku u provedbi.

Vrijedi pritom zapamtiti slovenski rezultat na vladavini prava, jer ćemo ga u poglavlju o konstitucionalnoj ekonomici sresti naopako okrenutog. Ondje će se pokazati da je Slovenija, koja ovdje vodi po kvaliteti upravljanja, među zemljama s najslabijim formalnim fiskalnim pravilima, dok je Hrvatska gotovo zrcalna slika jer ima razmjerno jaka pravila na papiru, ali slabiju vladavinu prava koja bi ih trebala provoditi. Taj će kontrast biti najjasniji podsjetnik da snaga zapisanog pravila i kvaliteta njegove provedbe nisu ista stvar.

Transakcijski troškovi

Jedan od najvažnijih doprinosa nove institucionalne ekonomike jest koncept transakcijskih troškova. Ronald Coase je u poznatom radu o prirodi poduzeća pokazao da tržišta nisu besplatna (Coase 1937.). U udžbeničkim modelima često se pretpostavlja da se kupci i prodavatelji lako pronalaze, da raspolažu informacijama i da se ugovor bez problema provodi. U stvarnom svijetu svaka razmjena zahtijeva vrijeme, informacije, pregovaranje, pravnu sigurnost i povjerenje. Upravo ti „skriveni” troškovi određuju koliko će tržišta biti učinkovita i hoće li se neka transakcija uopće dogoditi.

Definicija 3 Transakcijski troškovi su svi troškovi korištenja tržišta koji nisu sama cijena razmijenjenog dobra, a obuhvaćaju traženje informacija, pronalaženje partnera, pregovaranje, pisanje ugovora, nadzor izvršenja i rješavanje sporova; njihovu visinu određuje kvaliteta institucija (Coase 1937.; Williamson 1985.).

Svaka ekonomska transakcija uključuje više vrsta troškova koje obuhvaćaju pronalaženje informacija, pronalaženje pouzdanog partnera, pregovaranje, sastavljanje ugovora, nadzor izvršenja i rješavanje sporova. Za poduzetnika koji želi sklopiti ugovor cijena proizvoda samo je jedan dio ukupnog troška. Ukupni trošak razmjene tako se može rastaviti na cijenu kupljene količine i na zbroj transakcijskih troškova čiju visinu određuje kvaliteta institucija,

\[ TT = p\,q + \underbrace{\big(c_{\text{trazenje}} + c_{\text{pregovaranje}} + c_{\text{nadzor}} + c_{\text{provedba}}\big)}_{TC(\,\text{kvaliteta institucija}\,)} \]

gdje je $p\,q$ ono što bi se platilo u udžbeničkom svijetu bez trenja, a zagrada sve ono što razmjenu čini skupljom u stvarnom svijetu (Coase 1937.; North 1990.). Northova teza da bolje institucije snižavaju troškove razmjene u ovom zapisu znači jednostavno da pomak prema pouzdanijim pravilima gura drugu zagradu prema nuli, a da cijena $p\,q$ pritom ostaje ista. Ako je institucionalni okvir slab, ti troškovi mogu postati toliko veliki da razmjena postaje preskupa ili prerizična. U tom slučaju tržište formalno postoji, ali ne funkcionira dobro jer su troškovi korištenja tržišta previsoki.

Oliver Williamson dodatno je razradio ovu ideju i pokazao da razina transakcijskih troškova određuje način organizacije ekonomskih aktivnosti (Williamson 1985.). Kada su transakcijski troškovi niski, tržište može učinkovito koordinirati razmjenu. Kada su visoki, aktivnosti se češće organiziraju unutar poduzeća, dugoročnih ugovornih odnosa ili pod okriljem države. Granica između tržišta, poduzeća i države zato nije unaprijed zadana, nego ovisi o tome gdje su troškovi koordinacije najniži. Taj se izbor između tržišta $T$ i hijerarhije $H$ može zapisati kao traženje upravljačke strukture koja minimizira zbroj proizvodnog troška $C$ i transakcijskog troška $TC$,

\[ G^* = \arg\min_{G \in \{T, H\}} \big[\, C(G) + TC(G;\, k) \,\big], \qquad \text{integriraj kada } TC(T;k) - TC(H;k) > C(H) - C(T) \]

pri čemu $k$ označava specifičnost ulaganja koja podiže transakcijski trošak (Williamson 1985.; Coase 1937.). Uvjet s desne strane samo je drugi način da se kaže da se isplati proizvoditi umjesto kupovati onda kada ušteda na transakcijskom trošku nadmaši dodatni proizvodni trošak hijerarhije. To objašnjava i zašto poduzeća uopće postoje, jer internaliziraju određene aktivnosti kada je jeftinije organizirati ih unutar hijerarhije nego stalno pregovarati na tržištu.

Coase, Ronald H. 1937. „The Nature of the Firm“. Economica 4 (16): 386–405. https://doi.org/10.1111/j.1468-0335.1937.tb00002.x.

Ostaje pitanje zašto su transakcijski troškovi visoki baš kod nekih razmjena, a niski kod drugih. Williamson je odgovor smjestio u specifičnost ulaganja, to jest u stupanj do kojeg je neko ulaganje skrojeno upravo za jednog partnera i izvan te veze gubi većinu vrijednosti, poput stroja izrađenog za jednog kupca ili pogona podignutog tik uz jedno tržište (Williamson 1985.). Čim je takvo ulaganje jednom uloženo i nepovratno, svaka strana može zaprijetiti izlaskom kako bi iznudila povoljnije uvjete, pa obje unaprijed strahuju od te otmice dobiti i zato ili ulažu premalo ili pišu skupe zaštitne ugovore. Mehanizam se vidi ako se pretpostavi da ulaganje $I$ stvara vrijednost $v(I)$ koja raste, ali sve sporije ($v'>0$, $v''<0$), a da strana koja ulaže pri kasnijem pregovaranju zadrži samo udio $s<1$ ostvarene kvazi-rente,

\[ \pi_i = s\,[\,v(I) - v_0\,] - I, \qquad s\,v'(I^*) = 1 \;\Rightarrow\; s<1 \text{ implicira } v'(I^*) = \tfrac{1}{s} > 1 \text{ (poddulaganje)} \]

pa uvjet prvog reda traži da granična vrijednost ulaganja $v'(I^*)$ bude $1/s$, dakle iznad društveno poželjne razine 1 (Williamson 1985.). Budući da je $v$ konkavna, viša tražena granična vrijednost znači manje uloženog $I$, što je upravo poddulaganje. Vertikalna integracija, dakle proizvodnja umjesto kupnje, uklanja taj problem jer obje strane stavlja pod istu upravu i time vraća $s$ prema 1, čime se i granica između poduzeća i tržišta pomiče točno ondje gdje specifičnost ulaganja čini tržišnu razmjenu preskupom.

Williamson, Oliver E. 1985. The Economic Institutions of Capitalism: Firms, Markets, Relational Contracting. Free Press.

Arrow, Kenneth J. 1963. „Uncertainty and the Welfare Economics of Medical Care“. American Economic Review 53 (5): 941–73.

Tržište i poduzeće nisu jedina dva oblika koordinacije. Kada su transakcijski troškovi toliko visoki da ih ni tržišna razmjena ni organizacija unutar poduzeća ne mogu dovoljno sniziti, njihovu ulogu preuzima država kao treći oblik koordinacije, bilo izravnim pružanjem usluge bilo regulacijom razmjene. Transakcijski troškovi tako su važni i za razumijevanje državne intervencije. Kada su oni vrlo visoki, tržišta često ne mogu učinkovito riješiti određene probleme. Klasičan primjer je zdravstvo, u kojem postoji snažna asimetrija informacija između liječnika i pacijenta. Kenneth Arrow je još 1963. pokazao da zdravstveno tržište ima posebna obilježja koja ga razlikuju od standardnog tržišta i koja uključuju neizvjesnost, asimetrične informacije, povjerenje i etičku dimenziju odnosa (Arrow 1963.). Zbog toga većina zemalja razvija javno financirane ili mješovite zdravstvene sustave.

Intuitivan primjer iz svakodnevnog života jest tržište najma stanova. U zemlji u kojoj su vlasnička prava jasna, ugovori provedivi, a sudovi relativno brzi, najmodavci imaju veće povjerenje da će moći zaštititi imovinu, pa su spremniji nuditi stanove na dugoročni najam. U zemlji u kojoj je sudska zaštita spora, skupa ili neizvjesna, vlasnici se suočavaju s većim rizikom, pa mogu tražiti veće depozite, izbjegavati dugoročne ugovore ili uopće ne iznajmljivati stanove. Rezultat su manja ponuda, više cijene i slabija dostupnost stanovanja, iako sami stanovi kao fizički resurs postoje.

Važno je naglasiti da transakcijski troškovi nisu nepromjenjivi. Oni se mogu smanjiti boljim institucijama i boljom tehnologijom. Digitalni zemljišni registri, elektronički potpisi, online sudski sustavi, jednostavnije administrativne procedure i stabilna regulativa mogu znatno smanjiti troškove poslovanja. Estonija se često navodi kao primjer zemlje koja je digitalizacijom javne uprave smanjila administrativne troškove i povećala predvidivost javnih usluga.

Razlika u transakcijskim troškovima vidljiva je u tome koliko je lako prenijeti vlasništvo nad nekretninom. U zemljama s digitalnim zemljišnim registrima, jasnim vlasničkim pravima i brzim sudovima prijenos nekretnine traje nekoliko dana i košta vrlo malo, dok u zemljama sa zastarjelim ili nepouzdanim registrima isti postupak može trajati mjesecima i tražiti odvjetnike, javne bilježnike i opsežne provjere. Ti troškovi ne mijenjaju fizičku vrijednost nekretnine, ali određuju koliko će se transakcija uopće dogoditi, koliko će tržište najma biti razvijeno i koliko su vlasnici spremni ulagati. Upravo zato su reforme registara i ubrzanje sudova među najjeftinijim načinima na koje država može povećati učinkovitost tržišta, a da uopće ne dira u same cijene.¹

¹ Daljnje čitanje: Djankov i dr. (2003), Courts: The Lex Mundi Project; Galiani i Schargrodsky (2010), Property Rights for the Poor: Effects of Land Titling.

Problem principal–agent u javnom sektoru

Isti troškovi informacija i nadzora koji otežavaju tržišnu razmjenu javljaju se i kad netko djeluje u tuđe ime, pa je principal–agent problem zapravo transakcijski trošak delegirane ovlasti. On je jedan od ključnih koncepata za razumijevanje zašto javne politike često daju rezultate koji odstupaju od izvornih ciljeva. U javnom sektoru građani su principali, dok su političari, javni službenici, agencije i menadžeri javnih poduzeća agenti kojima se delegira ovlast odlučivanja i provedbe. Problem nastaje zato što interesi principala i agenta nisu uvijek potpuno usklađeni, a principal ne može savršeno nadzirati agenta.

Kanonski način da se vidi zašto je nadzor nesavršen jest linearni ugovor u kojem se agentu plaća fiksni iznos $a$ uvećan za udio $b$ u mjerljivom ishodu $y$, pri čemu principal bira $a$ i $b$ tako da maksimizira očekivani neto rezultat,

\[ \max_{a,\,b}\; \mathbb{E}[\,y - w\,] \quad \text{uz } w = a + b\,y, \qquad b^* = \frac{1}{1 + r\,\sigma^2 / m} \]

gdje je $r$ averzija agenta prema riziku, $\sigma^2$ varijanca šuma u mjerenju ishoda, a $m$ produktivnost truda (Holmström i Milgrom 1987.). Optimalna osjetljivost plaće $b^*$ pada kako ishod postaje bučniji (veći $\sigma^2$) ili agent nesklniji riziku (veći $r$), jer jaki poticaji tada agenta izlažu riziku koji nije pod njegovom kontrolom i koji se mora skupo nadoknaditi. To objašnjava zašto u javnom sektoru, gdje su učinci često teško mjerljivi i okruženi šumom, snažni poticaji vezani uz rezultat često nisu izvedivi, pa prevladavaju fiksne plaće i nadzor postupka umjesto ishoda.

Holmström, Bengt, i Paul Milgrom. 1987. „Aggregation and Linearity in the Provision of Intertemporal Incentives“. Econometrica 55 (2): 303–28. https://doi.org/10.2307/1913238.

To stvara prostor za neučinkovitost, oportunističko ponašanje i udaljavanje javnih politika od javnog interesa. Političari mogu birati projekte koji su kratkoročno vidljivi i izborno korisni, iako nisu dugoročno najvažniji. Birokratske organizacije mogu štititi svoje nadležnosti i proračune. U javnom sektoru problem je dodatno naglašen jer izostaje jasna tržišna disciplina. Privatno poduzeće koje dugo donosi loše odluke može izgubiti kupce i izaći s tržišta, dok javna politika ili javno poduzeće mogu nastaviti djelovati i kada su rezultati slabi.

Ublažavanje principal–agent problema zahtijeva mehanizme transparentnosti, odgovornosti i nadzora. Transparentnost znači da građani, mediji, parlament i neovisne institucije imaju dostupne informacije o proračunima, javnim nabavama i rezultatima politika. Odgovornost znači da postoje posljedice za loše upravljanje. Nadzor uključuje reviziju, parlamentarni nadzor, neovisne regulatore, sudove, medije i civilno društvo. Upravo se tu nova institucionalna ekonomika povezuje s teorijom javnog izbora, pri čemu obje upozoravaju da pravila, poticaji i mehanizmi odgovornosti oblikuju stvarno ponašanje političkih i administrativnih aktera.

Institucije, tržište rada i porezi

Ako institucije podižu ili snižavaju troškove svake razmjene, onda i razmjena rada za plaću ovisi o pravilima koja je okružuju jednako kao razmjena bilo kojeg drugog dobra. Uloga institucija posebno je vidljiva na tržištu rada. Tržište rada nije samo mjesto na kojem se susreću ponuda i potražnja za radom. Ono je snažno oblikovano zakonima, kolektivnim ugovorima, poreznim sustavom, socijalnom zaštitom, obrazovnim sustavom, sudstvom i normama o radu. Zato zemlje slične razine razvoja mogu imati vrlo različite stope zaposlenosti, nezaposlenosti mladih, dugotrajne nezaposlenosti ili neformalnog rada.

U zemljama s fleksibilnim i predvidivim institucionalnim okvirom poslodavci se lakše odlučuju na zapošljavanje jer znaju kakva su pravila, koliko košta rad i kakve su posljedice eventualnog raskida ugovora. Danski model „flexicurity” često se navodi kao primjer kombiniranja fleksibilnosti za poslodavce i sigurnosti za radnike u kojem poslodavci lakše zapošljavaju i otpuštaju, ali radnici imaju relativno snažnu socijalnu zaštitu i aktivne politike tržišta rada. Suprotno tome, u sustavima u kojima su pravila rigidna, nepredvidiva ili sporo provediva, poslodavci mogu oklijevati sa zapošljavanjem, koristiti privremene ugovore ili angažirati radnike neformalno. Zato institucionalna kvaliteta tržišta rada ne ovisi samo o tome koliko su pravila „fleksibilna” ili „rigidna”, nego i o tome jesu li jasna, stabilna, provediva i usklađena sa sustavom socijalne sigurnosti.

Jedna od najvažnijih ideja nove institucionalne ekonomike jest da institucije oblikuju poticaje, a poticaji oblikuju ponašanje. Porezni sustav jasno pokazuje taj mehanizam. Ako je porezni sustav jednostavan, transparentan, stabilan i dosljedno proveden, građani i poduzeća lakše razumiju svoje obveze i imaju veći poticaj poštovati pravila. Ako je sustav složen, često mijenjan, nepredvidiv i neujednačeno primjenjivan, raste poticaj za izbjegavanje poreza, rad u sivoj ekonomiji i traženje posebnih povlastica.

Važno je da porezna pravila ne djeluju samo kroz visinu poreznih stopa. Djeluju i kroz administrativne troškove, sigurnost tumačenja propisa, kvalitetu porezne uprave i povjerenje u to da se porezi troše smisleno. Građani mogu biti spremniji plaćati poreze ako vjeruju da sustav vrijedi za sve i da javni sektor zaista pruža usluge koje opravdavaju porezni teret. Suprotno tome, percepcija korupcije, nepravde i neučinkovite potrošnje može smanjiti poreznu disciplinu, čak i kada formalna pravila ostaju ista. Porezni sustav stoga nije samo instrument prikupljanja prihoda, nego i skup pravila koji oblikuje ponašanje.

Institucije i dugoročni razvoj

Ako institucije objašnjavaju dugoročne razlike u razvoju, ostaje pitanje koja njihova osobina razdvaja bogata društva od siromašnih. Acemoglu i Robinson tu razliku svode na jednu os, na to služe li institucije mnogima ili nekolicini (Acemoglu i Robinson 2012.).

Definicija 4 Inkluzivne institucije omogućuju širokom krugu aktera sudjelovanje u ekonomskom i društvenom životu zaštitom vlasništva, ravnopravnom primjenom zakona i poticanjem konkurencije; ekstraktivne institucije organizirane su nasuprot tome da izvlače resurse i prilike prema uskom privilegiranom krugu (Acemoglu i Robinson 2012.).

Razlika nije samo opisna, nego se vidi u poticajima koje svaki tip stvara. U inkluzivnom sustavu pojedinci imaju razlog ulagati u obrazovanje, štedjeti, pokretati poduzeća i uvoditi nove tehnologije jer vjeruju da će barem dio koristi od svojeg rada i rizika zadržati za sebe. Takav okvir obično prati i politički pluralizam, ograničenja izvršne vlasti i odgovornost institucija.

Nasuprot tome, ekstraktivne institucije organizirane su tako da izvlače resurse, dohodak i prilike iz širokog društva prema uskom krugu politički ili ekonomski privilegiranih aktera. Njih karakterizira koncentracija moći, slaba zaštita vlasništva za obične građane, ograničavanje konkurencije, politički povezani monopoli i selektivna primjena zakona. U takvom okviru ljudi imaju slabiji poticaj ulagati i inovirati jer ne mogu biti sigurni da će zadržati plodove svojeg rada.

Ekstraktivne institucije ne moraju uvijek proizvoditi trenutačnu stagnaciju i ponekad mogu proizvesti razdoblja brzog rasta, osobito ako država mobilizira resurse odozgo. Međutim, takav rast često ima granice jer se bez šire uključenosti stanovništva, sigurnih prava i otvorenog prostora za poduzetništvo i kreativnu destrukciju gospodarstvo teže prilagođava novim tehnologijama. Ovaj pristup pomaže razumjeti i zašto prirodni resursi sami po sebi nisu jamstvo razvoja. Ako institucije potiču korupciju i političku kontrolu nad resursima, bogatstvo se može koncentrirati u rukama elite, dok većina stanovništva ne dobiva široke razvojne prilike.

Empirijski je doprinos ovog razlikovanja kvantitativan, ne samo deskriptivan. Sistematske usporedbe pokazuju da razlike u kvaliteti institucija objašnjavaju značajan dio varijacije BDP-a po stanovniku između zemalja u dugom roku, pod kontrolom geografskih, demografskih i resursnih faktora (Acemoglu i sur. 2001.; Acemoglu i Robinson 2012.). Klasičan rezultat te literature, obrnuti razvoj (reversal of fortune), pokazuje da raniji obrazac bogatstva ne predviđa današnji, dok ga obrazac naknadno postavljenih institucija predviđa izvrsno.

Da tako stari institucionalni izbori uopće mogu oblikovati današnje bogatstvo, mora postojati mehanizam koji ih održava na životu kroz stoljeća. Taj obrazac trajnosti literatura naziva ovisnošću o putanji.

Definicija 5 Ovisnost o putanji (path dependence) je svojstvo institucionalnih promjena prema kojemu rani izbori i slučajni događaji postavljaju ograničenja kasnijim mogućnostima, pa jednom uspostavljenu instituciju postojeće organizacije i naučena očekivanja čine trajnom i skupom za zamjenu čak i kada prestane biti učinkovita (North 1990.).

North, Douglass C. 1990. Institutions, Institutional Change and Economic Performance. Cambridge University Press.

Mehanizam koji literatura predlaže ide preko tipa kolonijalne strategije. Ondje gdje su europski doseljenici mogli ostati u brojevima i izgraditi vlastite uvozne institucije, postavljen je inkluzivniji okvir koji je nadživio kolonijalno doba. Ondje gdje su klimatski uvjeti tjerali na ekstraktivnu organizaciju kroz mali broj europskih upravitelja koji su nadgledali rad domorodačke radne snage, postavljene su institucije čije su distribucijske posljedice preživjele neovisnost. Ova empirijska tradicija ne tvrdi da je institucionalna povijest sudbinska, nego da rani institucionalni izbori kroz ovisnost o putanji oblikuju kasnije mogućnosti i tada kada bi ih društvo rado napustilo.

Najuvjerljiviji dokaz za ulogu institucija dolazi iz obrasca koji se naziva „obrnuti razvoj”. Područja koja su oko 1500. godine bila gušće naseljena i bogatija, poput dijelova Srednje i Južne Amerike, u 20. su stoljeću postala siromašnija od područja koja su tada bila rijetko naseljena, poput Sjeverne Amerike i Australije (Acemoglu i Robinson 2012.). Takav ishod proturječi objašnjenju koje razvoj pripisuje zemljopisu ili klimi, ali dobro odgovara obrascu institucija postavljenih tijekom kolonijalnog razdoblja. Ondje gdje su nastale uključive institucije sa zaštitom vlasništva razvoj je krenuo brže, a ondje gdje su uspostavljene ekstraktivne institucije usmjerene na izvlačenje resursa dugoročni je rast izostao. Pouka je da se trag početnih institucionalnih izbora mjeri stoljećima.

Acemoglu, Daron, i James A. Robinson. 2012. Why Nations Fail: The Origins of Power, Prosperity, and Poverty. Crown Publishers.

Važno je ipak izbjeći pojednostavljenje. Institucije nisu jedini faktor razvoja, jer su važni i geografija, povijest, obrazovanje, demografija, tehnologija i globalni uvjeti. No institucionalni pristup tvrdi da upravo institucije često određuju hoće li društvo iskoristiti ili prokockati svoje ostale razvojne potencijale.

Iza tog zaključka stoji i metodološki problem koji je dugo opterećivao ovu literaturu. Budući da bogatije zemlje mogu istodobno priuštiti i bolje institucije, sama korelacija između institucija i dohotka ne dokazuje smjer uzročnosti. Da bi taj problem zaobišli, istraživači su iskoristili povijesne okolnosti koje su utjecale na institucije, ali ne i izravno na današnji dohodak, poput smrtnosti europskih doseljenika u različitim kolonijama, koja je oblikovala hoće li se uspostaviti naseljeničke ili ekstraktivne institucije (Acemoglu i sur. 2001.). Formalno se ta strategija svodi na dvije jednadžbe, jednu za dohodak i jednu za institucije,

\[ \ln y_i = \alpha + \beta\, R_i + \gamma' X_i + \varepsilon_i, \qquad R_i = \delta + \theta\,\ln M_i + \eta' X_i + u_i \]

gdje je $\ln y_i$ logaritam dohotka po stanovniku zemlje $i$, $R_i$ mjera kvalitete institucija, $X_i$ kontrolne varijable, a $\ln M_i$ logaritam smrtnosti doseljenika kao instrument (Acemoglu i sur. 2001.). Prva jednadžba pita koliko bolje institucije podižu dohodak ($\beta>0$), no procijeniti je izravno ne smije jer su institucije povezane s neopaženim čimbenicima; druga jednadžba zato institucije objašnjava smrtnošću ($\theta<0$, smrtniji okoliš znači ekstraktivnije institucije) i tek tako pročišćenu varijaciju koristi za procjenu $\beta$. Cijela logika počiva na pretpostavci da smrtnost iz prošlosti danas na dohodak djeluje isključivo preko institucija, a ne nekim drugim kanalom. Tamo gdje je okoliš bio smrtonosan za doseljenike postavljene su institucije usmjerene na izvlačenje, a one su se zadržale i nakon neovisnosti. Takva strategija identifikacije omogućuje da se procijeni učinak samih institucija odvojeno od učinka bogatstva i daje empirijski mnogo čvršći temelj tvrdnji da institucije uzrokuju razvoj, a ne da ga tek prate.

Acemoglu, Daron, Simon Johnson, i James A. Robinson. 2001. „The Colonial Origins of Comparative Development: An Empirical Investigation“. American Economic Review 91 (5): 1369–401. https://doi.org/10.1257/aer.91.5.1369.

Formalne i neformalne institucije pri rastu

Greifovo istraživanje srednjovjekovne trgovine dodaje važan nijansirajući uvid koji nadilazi razlikovanje formalnih i neformalnih institucija (Greif 2006.). Genovska i magrebinska trgovačka mreža u 11. stoljeću djelovale su u približno istom poslovnom okruženju, ali su razvile različite mehanizme jamstva ugovora. Genovljani su izgradili sustav formalnih sudova koji su sankcionirali pojedinačne prijevare neovisno o društvenoj pripadnosti, dok su Magrebanci ostali na neformalnom sustavu kolektivne reputacije unutar grupne mreže. Oba su mehanizma kratkoročno rješavala isti problem, ali su dugoročno proizveli različite ishode jer je formalni sustav omogućio širenje na partnere izvan izvorne mreže, dok je neformalni ostao ograničen na unutrašnju skupinu.

Greif, Avner. 2006. Institutions and the Path to the Modern Economy: Lessons from Medieval Trade. Cambridge University Press.

Pouka koja iz toga slijedi nadopunjuje Acemoglu-Robinsonov pristup. Formalne i neformalne institucije nisu samo zamjenske alternative, nego se različito skaliraju. Neformalna pravila djeluju izvanredno unutar ograničene mreže s ponovljenim interakcijama, ali se loše prenose na anonimnu razmjenu velikih razmjera. Formalna pravila zahtijevaju veću početnu institucionalnu investiciju, ali jednom uspostavljena omogućuju mnogo širu i dublju razmjenu. Dugoročna ekonomska sudbina zato može ovisiti ne samo od izbora između tržišta i države, nego i od pravovremenog prelaska s prvog na drugi tip institucionalne podrške kada gospodarstvo prijeđe određeni prag složenosti.

Ta pouka nije samo povijesna. Mnoga gospodarstva u razvoju i danas se velikim dijelom oslanjaju na neformalne mehanizme provedbe, poput obiteljskih i etničkih trgovačkih mreža ili odnosa zasnovanih na reputaciji unutar uže zajednice, koji djeluju izvrsno dok je razmjena lokalna i ponovljena. Problem nastaje kada gospodarstvo treba prijeći na anonimnu razmjenu velikih razmjera s nepoznatim partnerima, jer tada reputacija unutar zatvorene mreže prestaje biti dovoljno jamstvo, a izostanak vjerodostojnih formalnih sudova ograničava rast poduzeća i dubinu tržišta. Prijelaz s neformalnih na formalne institucije zato je jedan od najtežih razvojnih koraka jer zahtijeva skupu početnu izgradnju sudova, registara i nadzora prije nego što njihove koristi postanu vidljive.

Institucije kao most između ekonomije i javnih politika

Nova institucionalna ekonomika važna je zato što pokazuje da tržišta, države i javne politike ne možemo razumjeti bez pravila unutar kojih djeluju. Cijene, porezi, subvencije i regulacije važni su, ali njihovi učinci ovise o tome postoje li pravna sigurnost, povjerenje, učinkovita provedba, odgovornost i stabilna očekivanja. Ista javna politika može uspjeti u jednom institucionalnom okruženju i zakazati u drugom.

Zato kvalitetna javna politika nije samo tehnički dobro osmišljena mjera. Ona mora biti institucionalno provediva. Mora uzeti u obzir transakcijske troškove, informacijske probleme, poticaje aktera, principal–agent odnose, kapacitet javne uprave i dugoročnu vjerodostojnost pravila. Ako se ti elementi zanemare, politika može izgledati dobro na papiru, ali proizvesti slabe rezultate u praksi. Pravila igre nisu tehnički detalj, nego temelj koji određuje hoće li tržišta stvarati vrijednost, hoće li država djelovati odgovorno i hoće li društvo dugoročno napredovati.

Ostaje, međutim, pitanje koje ova analiza otvara, a ne zatvara. Ako institucije toliko odlučuju o ishodima, tko onda bira same institucije i pod kojim pravilima. North, Williamson i Acemoglu objašnjavaju zašto su pravila važna i kako djeluju, ali pretpostavljaju ih kao manje-više zatečene. Pitanje kako društvo bira pravila po kojima će se kasnije donositi odluke, i zašto bi se samointeresni akteri uopće obvezali na ograničenja koja ih sputavaju, pomiče analizu s razine institucija na razinu ustava. Tom razinom, na kojoj se biraju pravila za biranje pravila, bavi se konstitucionalna ekonomika u sljedećem poglavlju.

Sažetak

Nova institucionalna ekonomika pokazuje da tržište nikada ne djeluje u vakuumu, nego unutar pravila igre koja oblikuju ishode. Transakcijski troškovi objašnjavaju zašto su ugovori, povjerenje i provedba važni jednako kao cijene i količine, a principal–agent problem zašto se interesi onih koji odlučuju i onih u čije se ime odlučuje razilaze. Zato slični resursi u različitim institucionalnim okvirima daju vrlo različite razvojne rezultate. Kvalitetna javna politika stoga nije samo tehnički dobro osmišljena mjera, nego mjera koja je institucionalno provediva i dugoročno vjerodostojna. No tko bira sama pravila i zašto bi se samointeresni akteri obvezali na ograničenja koja ih sputavaju, pitanje je koje ova analiza otvara, a ne zatvara, i koje je pomiče s razine institucija na razinu ustava.

Zamislite poduzeće koje treba osigurati specijalizirani sastavni dio za svoj proizvod i bira između dvaju načina upravljanja tom transakcijom. Prvi je nabava na tržištu od vanjskog dobavljača, a drugi je proizvodnja unutar vlastite hijerarhije. Pretpostavite da se ukupni transakcijski trošak sastoji od troška koordinacije, troška sastavljanja i pregovaranja ugovora te troška nadzora i provedbe.

Pri nabavi na tržištu trošak koordinacije iznosi 20 novčanih jedinica, trošak ugovaranja 50, a trošak nadzora i provedbe 40. Pri proizvodnji unutar poduzeća trošak koordinacije iznosi 60, trošak ugovaranja 10, a trošak nadzora i provedbe 30.

Izračunajte ukupni transakcijski trošak za svaki način upravljanja i odredite koji je oblik učinkovitiji u polaznom scenariju.
Pretpostavite sada da dio postaje znatno specifičniji za potrebe ovog poduzeća, pa zbog veće ovisnosti o jednom partneru i veće opasnosti od oportunizma trošak ugovaranja na tržištu raste sa 50 na 110, dok ostali troškovi ostaju nepromijenjeni. Ponovno izračunajte ukupne troškove i pokažite kako se odluka o učinkovitom obliku upravljanja mijenja.
Zadržite vrijednosti iz polaznog scenarija, ali pretpostavite da slabe institucije provedbe ugovora podižu trošak nadzora i provedbe pri tržišnoj nabavi sa 40 na 90. Procijenite kako to mijenja ukupan trošak tržišne razmjene i odabir učinkovitog oblika upravljanja.

Objasnite zašto ovaj zadatak otkriva da granica između tržišta i hijerarhije nije unaprijed zadana, nego ovisi o tome gdje su transakcijski troškovi najniži. Povežite svoj odgovor s Northovim uvidom da institucije postoje upravo zato da snize transakcijske troškove razmjene te objasnite zašto slabe institucije provedbe poskupljuju razmjenu i koče dugoročni rast.

--- title: "Nova institucionalna ekonomika" --- ::: {.vodic-panel} ## Vodič kroz poglavlje 1. Što su institucije i zašto ih shvaćamo kao „pravila igre"? 2. Što su transakcijski troškovi i kako oblikuju ekonomske odluke? 3. Kako se principal–agent problem javlja u javnom sektoru? 4. Zašto isto tržišno pravilo daje različite ishode u različitim zemljama? 5. Kako institucije povezuju ekonomiju s dugoročnim razvojem i javnim politikama? ::: Problemi koje smo u poglavlju o birokraciji opisali kao odnose poticaja i nadzora nisu svojstvo pojedinih službenika, nego pravila unutar kojih oni djeluju. Time prelazimo s aktera na sam okvir koji im oblikuje izbore. Jedan od najvažnijih pomaka u razumijevanju ekonomskih procesa u posljednjih nekoliko desetljeća odnosi se na prepoznavanje ključne uloge institucija u oblikovanju ekonomskih ishoda. Tradicionalna neoklasična ekonomija dugo je polazila od pretpostavke da tržišta funkcioniraju unutar relativno „zadanog" institucionalnog okvira. U takvom pristupu pravila igre često su implicitno stabilna, neutralna i učinkovita. Naglasak je bio na cijenama, količinama, preferencijama, tehnologiji, konkurenciji i ravnoteži, dok su zakoni, sudovi, vlasnička prava, političke institucije, povjerenje i neformalne norme često ostajali u pozadini analize. Međutim, iskustvo različitih zemalja pokazalo je da tržište nikada ne djeluje u institucionalnom vakuumu. Isto tržišno pravilo može proizvesti različite učinke u različitim zemljama, ovisno o tome kakvo je sudstvo, koliko su ugovori provedivi, koliko je javna uprava učinkovita, koliko su porezna pravila stabilna, koliko je raširena korupcija i koliko građani vjeruju institucijama. Tranzicijske zemlje srednje i istočne Europe, zemlje Latinske Amerike, Afrike i Azije jasno pokazuju da slični ekonomski resursi ne moraju dovesti do sličnih razvojnih rezultata. Ono što često čini razliku nisu samo kapital, rad ili tehnologija, nego pravila igre unutar kojih se kapital, rad i tehnologija koriste. Upravo kao odgovor na ta ograničenja razvija se **nova institucionalna ekonomika**. Ona naglašava da su institucije temeljni okvir ekonomskog ponašanja i jedan od ključnih čimbenika dugoročnih ekonomskih performansi [@north1990]. U tom pristupu ekonomija se više ne promatra samo kao sustav razmjene dobara i usluga, nego kao sustav interakcija koji se odvija unutar određenog skupa pravila, ograničenja i poticaja. Ljudi i poduzeća ne donose odluke samo na temelju cijena, nego i na temelju povjerenja, pravne sigurnosti, očekivanja o ponašanju države, predvidivosti propisa i kvalitete provedbe ugovora. Tim tragom poglavlje gradi svoj pojmovnik. Institucije najprije definira kao pravila igre, a zatim uvodi transakcijske troškove i principal–agent problem kao alate kojima objašnjava zašto su neka pravila skupa, a druga djelotvorna. Odatle prelazi na veliko pitanje zašto slične zemlje s istim resursima završavaju s vrlo različitim razvojem i pokazuje da institucije nisu puka pozadina ekonomije, nego njezin most prema javnim politikama. ## Institucije kao pravila igre Prema klasičnoj definiciji Douglassa Northa, **institucije** su „pravila igre u društvu", odnosno formalna i neformalna ograničenja koja strukturiraju ljudsku interakciju [@north1990]. Ta definicija je važna jer pokazuje da institucije nisu samo državne ustanove u administrativnom smislu. U novoj institucionalnoj ekonomici pojam je širi i obuhvaća pravila, norme i mehanizme provedbe koji određuju što ljudi smiju, što ne smiju, što se isplati, što se kažnjava i što se očekuje. ::: {#def-institucije} **Institucije** su, prema Northu, „pravila igre u društvu", odnosno formalna i neformalna ograničenja koja strukturiraju ljudsku interakciju, a obuhvaćaju zakone, propise i vlasničke norme s jedne strane te norme ponašanja, konvencije i samonametana ograničenja s druge [@north1990]. ::: Institucije se obično dijele na **formalne** i **neformalne**. Formalne institucije uključuju ustav, zakone, regulacije, porezni sustav, vlasnička prava, ugovore, sudove i administrativne procedure. One su zapisane, službeno donesene i formalno provedive. Neformalne institucije uključuju običaje, društvene norme, kulturu, razinu povjerenja, profesionalnu etiku, očekivanja, reputaciju i nepisana pravila ponašanja. Iako nisu uvijek zapisana, neformalna pravila često snažno utječu na ponašanje. U nekim društvima riječ, reputacija i povjerenje mogu značajno smanjiti troškove poslovanja; u drugima je i za najjednostavniji posao potreban opsežan ugovor, jamstva i pravna zaštita jer akteri ne vjeruju jedni drugima. Ključno je naglasiti da institucije nisu samo zakoni na papiru. Važna je i njihova **provedba**. Dvije zemlje mogu imati gotovo identičan zakon o zaštiti vlasničkih prava, ali će njegovi učinci biti potpuno različiti ako je u jednoj zemlji sudstvo brzo, učinkovito i neovisno, a u drugoj sporo, nepredvidivo i podložno političkom utjecaju. Formalno pravilo može izgledati moderno, ali ako se ne provodi jednako za sve, ono neće stvoriti povjerenje ni potaknuti ulaganja. ::: {#def-institucionalna-kvaliteta} **Institucionalna kvaliteta** mjeri koliko su formalna pravila pouzdano provediva, jednako primijenjena i stabilna, čime određuje hoće li identičan zakon u dvjema zemljama proizvesti iste ekonomske učinke ili ne. ::: Dobar primjer može se pronaći u iskustvu tranzicijskih zemalja. Nakon pada socijalizma mnoge su zemlje formalno usvojile tržišne institucije koje uključuju privatno vlasništvo, zakone o trgovačkim društvima, porezne sustave i bankarske regulacije. Međutim, rezultati su bili vrlo različiti. Zemlje poput Estonije, Češke ili Poljske relativno su brzo izgradile učinkovitije institucije, privukle strane investicije i integrirale se u europska tržišta. Druge zemlje, iako su formalno uvele slična pravila, zaostajale su zbog slabije provedbe, korupcije ili nepredvidivog poslovnog okruženja. To pokazuje da institucionalna kvaliteta nije samo pitanje donošenja zakona, nego i njihove vjerodostojne, nepristrane i stabilne primjene. Institucije zato **oblikuju poticaje**. Ako poduzetnik vjeruje da će moći zaštititi vlasništvo, naplatiti potraživanja i planirati poslovanje u relativno stabilnom regulatornom okruženju, vjerojatnije će ulagati, zapošljavati i inovirati. Ako vjeruje da se pravila mogu promijeniti preko noći, da se ugovori teško provode ili da su političke veze važnije od produktivnosti, ponašat će se drukčije i možda će ulagati manje, poslovati kratkoročno ili preusmjeriti energiju s proizvodnje na rentijerstvo. Taj se mehanizam može razložiti korak po korak. Slaba provedba ugovora i nesigurna vlasnička prava povećavaju rizik svake dugoročne transakcije, pa ulagači traže veći očekivani povrat kao naknadu za taj rizik ili jednostavno odustaju od ulaganja koje bi u sigurnijem okruženju bilo isplativo. Manje ulaganja znači sporiju akumulaciju kapitala, slabiji prijenos tehnologije i niži dugoročni rast, neovisno o tome koliko su povoljne cijene, porezne stope ili raspoloživa radna snaga. Rodrik upravo zato institucije naziva „dubokim" determinantama razvoja, onima koje djeluju ispod vidljive razine ekonomske politike i određuju hoće li ta politika uopće proizvesti očekivani učinak [@rodrik2011]. Institucionalna kvaliteta tako nije pozadinski uvjet nego aktivan kanal kroz koji se sve ostale politike prelamaju. Institucionalna kvaliteta nije samo teorijski pojam jer se i mjeri. Najpoznatiji su pokušaj Svjetski pokazatelji upravljanja (*Worldwide Governance Indicators*) Svjetske banke, koji svaku zemlju smještaju u percentilni rang na šest dimenzija upravljanja. Usporedba Hrvatske i susjedne Slovenije, dviju članica Unije sličnoga povijesnog polazišta, pokazuje da formalno slične institucije ne jamče jednaku kvalitetu. Slovenija nadmašuje Hrvatsku na svih šest dimenzija, a hrvatski su rezultati najslabiji upravo ondje gdje se institucionalna kvaliteta i prelama u praksi, na vladavini prava i kontroli korupcije. Slika koja slijedi prikazuje te percentilne rangove. ::: {.content-visible when-format="html"} ```{ojs} //| echo: false //| label: fig-wgi //| fig-cap: "Kvaliteta upravljanja, percentilni rang (0–100, viši je bolji), Hrvatska i Slovenija, 2023. Slovenija nadmašuje Hrvatsku na svih šest dimenzija, a najveći zaostatak Hrvatske je na vladavini prava i kontroli korupcije. Izvor: Svjetska banka, Worldwide Governance Indicators (ažuriranje 2024.)." //| fig-alt: "Dumbbell graf percentilnih rangova za šest dimenzija upravljanja. Za svaku dimenziju zlatna točka označava Hrvatsku, sivoplava Sloveniju, a Slovenija je desno (viša) na svih šest. Najveći je razmak na vladavini prava (Hrvatska 59, Slovenija 83) i kontroli korupcije (60 naspram 77)." { const rows = [ {dim:"Vladavina prava", hr:59.4, si:82.5}, {dim:"Kontrola korupcije", hr:59.9, si:77.4}, {dim:"Glas i odgovornost", hr:65.7, si:82.8}, {dim:"Politička stabilnost", hr:67.8, si:75.8}, {dim:"Kvaliteta regulacije", hr:72.2, si:75.0}, {dim:"Učinkovitost vlasti", hr:75.5, si:81.1} ]; const order = rows.map(d => d.dim); return Plot.plot({ width: 800, height: 400, marginLeft: 150, marginRight: 44, marginTop: 30, marginBottom: 46, style: {fontSize: "12px", fontFamily: "Public Sans, system-ui, sans-serif", color: "#3A332D"}, x: {label: "Percentilni rang (0–100) →", domain: [0, 100], grid: true}, y: {label: null, domain: order}, color: {domain: ["Hrvatska","Slovenija"], range: ["#C8942D","#4A5568"], legend: true}, marks: [ Plot.link(rows, {x1: "hr", x2: "si", y: "dim", stroke: "#C9C3B8", strokeWidth: 2.5}), Plot.dot(rows, {x: "hr", y: "dim", fill: () => "Hrvatska", r: 6, stroke: "white", strokeWidth: 1, tip: true}), Plot.dot(rows, {x: "si", y: "dim", fill: () => "Slovenija", r: 6, stroke: "white", strokeWidth: 1, tip: true}), Plot.text(rows, {x: "hr", y: "dim", text: d => d.hr.toFixed(0), dy: -12, fontSize: 9, fill: "#9A6F38"}), Plot.text(rows, {x: "si", y: "dim", text: d => d.si.toFixed(0), dy: -12, fontSize: 9, fill: "#4A5568"}) ] }); } ``` ::: ::: {.content-visible when-format="pdf"} ```{r} #| label: fig-wgi-print #| echo: false #| fig-cap: "Kvaliteta upravljanja, percentilni rang (0–100, viši je bolji), Hrvatska i Slovenija, 2023. Slovenija nadmašuje Hrvatsku na svih šest dimenzija. Izvor: Svjetska banka, Worldwide Governance Indicators (ažuriranje 2024.)." #| fig-alt: "Dumbbell graf percentilnih rangova za šest dimenzija upravljanja; Hrvatska (zlatno) zaostaje za Slovenijom (sivoplavo) na svakoj, najviše na vladavini prava i kontroli korupcije." #| fig-width: 7.8 #| fig-height: 4.0 source("R/setup.R") df <- data.frame( dim = c("Vladavina prava","Kontrola korupcije","Glas i odgovornost", "Politička stabilnost","Kvaliteta regulacije","Učinkovitost vlasti"), hr = c(59.4, 59.9, 65.7, 67.8, 72.2, 75.5), si = c(82.5, 77.4, 82.8, 75.8, 75.0, 81.1), stringsAsFactors = FALSE ) df$dim <- factor(df$dim, levels = rev(df$dim)) ggplot(df) + geom_segment(aes(x = hr, xend = si, y = dim, yend = dim), color = "#C9C3B8", linewidth = 1.3) + geom_point(aes(x = hr, y = dim, color = "Hrvatska"), size = 3) + geom_point(aes(x = si, y = dim, color = "Slovenija"), size = 3) + geom_text(aes(x = hr, y = dim, label = sprintf("%.0f", hr)), vjust = -1.1, size = 2.6, color = "#333333") + geom_text(aes(x = si, y = dim, label = sprintf("%.0f", si)), vjust = -1.1, size = 2.6, color = "#7A7A7A") + scale_color_manual(values = c("Hrvatska" = "#1A1A1A", "Slovenija" = "#7A7A7A"), name = NULL) + scale_x_continuous(limits = c(0, 100)) + labs(x = "Percentilni rang (0–100, viši je bolji)", y = NULL) + theme_pubfin() ``` ::: Slika potvrđuje da razmak nije ujednačen. Slovenija vodi na svih šest dimenzija, ali su razlike najmanje ondje gdje obje zemlje stoje relativno dobro, na kvaliteti regulacije i učinkovitosti vlasti, a najveće ondje gdje se institucionalna kvaliteta i osjeti u svakodnevnom poslovanju. Hrvatska najviše zaostaje upravo na vladavini prava (59 naspram 83) i kontroli korupcije (60 naspram 77), dakle na dimenzijama koje mjere koliko se pravila pouzdano i nepristrano provode, a ne koliko ih dobro izgledaju na papiru. Time se vraćamo na početnu tezu poglavlja jer dvije zemlje sličnoga povijesnog polazišta i gotovo identičnoga formalnog okvira proizvode različite ishode tek kroz razliku u provedbi. Vrijedi pritom zapamtiti slovenski rezultat na vladavini prava, jer ćemo ga u poglavlju o konstitucionalnoj ekonomici sresti naopako okrenutog. Ondje će se pokazati da je Slovenija, koja ovdje vodi po kvaliteti upravljanja, među zemljama s najslabijim formalnim fiskalnim pravilima, dok je Hrvatska gotovo zrcalna slika jer ima razmjerno jaka pravila na papiru, ali slabiju vladavinu prava koja bi ih trebala provoditi. Taj će kontrast biti najjasniji podsjetnik da snaga zapisanog pravila i kvaliteta njegove provedbe nisu ista stvar. ## Transakcijski troškovi Jedan od najvažnijih doprinosa nove institucionalne ekonomike jest koncept **transakcijskih troškova**. Ronald Coase je u poznatom radu o prirodi poduzeća pokazao da tržišta nisu besplatna [@coase1937]. U udžbeničkim modelima često se pretpostavlja da se kupci i prodavatelji lako pronalaze, da raspolažu informacijama i da se ugovor bez problema provodi. U stvarnom svijetu svaka razmjena zahtijeva vrijeme, informacije, pregovaranje, pravnu sigurnost i povjerenje. Upravo ti „skriveni" troškovi određuju koliko će tržišta biti učinkovita i hoće li se neka transakcija uopće dogoditi. ::: {#def-transakcijski-troskovi} **Transakcijski troškovi** su svi troškovi korištenja tržišta koji nisu sama cijena razmijenjenog dobra, a obuhvaćaju traženje informacija, pronalaženje partnera, pregovaranje, pisanje ugovora, nadzor izvršenja i rješavanje sporova; njihovu visinu određuje kvaliteta institucija [@coase1937; @williamson1985]. ::: Svaka ekonomska transakcija uključuje više vrsta troškova koje obuhvaćaju pronalaženje informacija, pronalaženje pouzdanog partnera, pregovaranje, sastavljanje ugovora, nadzor izvršenja i rješavanje sporova. Za poduzetnika koji želi sklopiti ugovor cijena proizvoda samo je jedan dio ukupnog troška. Ukupni trošak razmjene tako se može rastaviti na cijenu kupljene količine i na zbroj transakcijskih troškova čiju visinu određuje kvaliteta institucija, $$ TT = p\,q + \underbrace{\big(c_{\text{trazenje}} + c_{\text{pregovaranje}} + c_{\text{nadzor}} + c_{\text{provedba}}\big)}_{TC(\,\text{kvaliteta institucija}\,)} $$ gdje je $p\,q$ ono što bi se platilo u udžbeničkom svijetu bez trenja, a zagrada sve ono što razmjenu čini skupljom u stvarnom svijetu [@coase1937; @north1990]. Northova teza da bolje institucije snižavaju troškove razmjene u ovom zapisu znači jednostavno da pomak prema pouzdanijim pravilima gura drugu zagradu prema nuli, a da cijena $p\,q$ pritom ostaje ista. Ako je institucionalni okvir slab, ti troškovi mogu postati toliko veliki da razmjena postaje preskupa ili prerizična. U tom slučaju tržište formalno postoji, ali ne funkcionira dobro jer su troškovi korištenja tržišta previsoki. Oliver Williamson dodatno je razradio ovu ideju i pokazao da razina transakcijskih troškova određuje način organizacije ekonomskih aktivnosti [@williamson1985]. Kada su transakcijski troškovi niski, tržište može učinkovito koordinirati razmjenu. Kada su visoki, aktivnosti se češće organiziraju unutar poduzeća, dugoročnih ugovornih odnosa ili pod okriljem države. Granica između tržišta, poduzeća i države zato nije unaprijed zadana, nego ovisi o tome gdje su troškovi koordinacije najniži. Taj se izbor između tržišta $T$ i hijerarhije $H$ može zapisati kao traženje upravljačke strukture koja minimizira zbroj proizvodnog troška $C$ i transakcijskog troška $TC$, $$ G^* = \arg\min_{G \in \{T, H\}} \big[\, C(G) + TC(G;\, k) \,\big], \qquad \text{integriraj kada } TC(T;k) - TC(H;k) > C(H) - C(T) $$ pri čemu $k$ označava specifičnost ulaganja koja podiže transakcijski trošak [@williamson1985; @coase1937]. Uvjet s desne strane samo je drugi način da se kaže da se isplati proizvoditi umjesto kupovati onda kada ušteda na transakcijskom trošku nadmaši dodatni proizvodni trošak hijerarhije. To objašnjava i zašto poduzeća uopće postoje, jer internaliziraju određene aktivnosti kada je jeftinije organizirati ih unutar hijerarhije nego stalno pregovarati na tržištu. Ostaje pitanje zašto su transakcijski troškovi visoki baš kod nekih razmjena, a niski kod drugih. Williamson je odgovor smjestio u **specifičnost ulaganja**, to jest u stupanj do kojeg je neko ulaganje skrojeno upravo za jednog partnera i izvan te veze gubi većinu vrijednosti, poput stroja izrađenog za jednog kupca ili pogona podignutog tik uz jedno tržište [@williamson1985]. Čim je takvo ulaganje jednom uloženo i nepovratno, svaka strana može zaprijetiti izlaskom kako bi iznudila povoljnije uvjete, pa obje unaprijed strahuju od te otmice dobiti i zato ili ulažu premalo ili pišu skupe zaštitne ugovore. Mehanizam se vidi ako se pretpostavi da ulaganje $I$ stvara vrijednost $v(I)$ koja raste, ali sve sporije ($v'>0$, $v''<0$), a da strana koja ulaže pri kasnijem pregovaranju zadrži samo udio $s<1$ ostvarene kvazi-rente, $$ \pi_i = s\,[\,v(I) - v_0\,] - I, \qquad s\,v'(I^*) = 1 \;\Rightarrow\; s<1 \text{ implicira } v'(I^*) = \tfrac{1}{s} > 1 \text{ (poddulaganje)} $$ pa uvjet prvog reda traži da granična vrijednost ulaganja $v'(I^*)$ bude $1/s$, dakle iznad društveno poželjne razine 1 [@williamson1985]. Budući da je $v$ konkavna, viša tražena granična vrijednost znači manje uloženog $I$, što je upravo poddulaganje. Vertikalna integracija, dakle proizvodnja umjesto kupnje, uklanja taj problem jer obje strane stavlja pod istu upravu i time vraća $s$ prema 1, čime se i granica između poduzeća i tržišta pomiče točno ondje gdje specifičnost ulaganja čini tržišnu razmjenu preskupom. Tržište i poduzeće nisu jedina dva oblika koordinacije. Kada su transakcijski troškovi toliko visoki da ih ni tržišna razmjena ni organizacija unutar poduzeća ne mogu dovoljno sniziti, njihovu ulogu preuzima država kao treći oblik koordinacije, bilo izravnim pružanjem usluge bilo regulacijom razmjene. Transakcijski troškovi tako su važni i za razumijevanje državne intervencije. Kada su oni vrlo visoki, tržišta često ne mogu učinkovito riješiti određene probleme. Klasičan primjer je zdravstvo, u kojem postoji snažna asimetrija informacija između liječnika i pacijenta. Kenneth Arrow je još 1963. pokazao da zdravstveno tržište ima posebna obilježja koja ga razlikuju od standardnog tržišta i koja uključuju neizvjesnost, asimetrične informacije, povjerenje i etičku dimenziju odnosa [@arrow1963]. Zbog toga većina zemalja razvija javno financirane ili mješovite zdravstvene sustave. Intuitivan primjer iz svakodnevnog života jest tržište najma stanova. U zemlji u kojoj su vlasnička prava jasna, ugovori provedivi, a sudovi relativno brzi, najmodavci imaju veće povjerenje da će moći zaštititi imovinu, pa su spremniji nuditi stanove na dugoročni najam. U zemlji u kojoj je sudska zaštita spora, skupa ili neizvjesna, vlasnici se suočavaju s većim rizikom, pa mogu tražiti veće depozite, izbjegavati dugoročne ugovore ili uopće ne iznajmljivati stanove. Rezultat su manja ponuda, više cijene i slabija dostupnost stanovanja, iako sami stanovi kao fizički resurs postoje. Važno je naglasiti da transakcijski troškovi nisu nepromjenjivi. Oni se mogu smanjiti boljim institucijama i boljom tehnologijom. Digitalni zemljišni registri, elektronički potpisi, online sudski sustavi, jednostavnije administrativne procedure i stabilna regulativa mogu znatno smanjiti troškove poslovanja. Estonija se često navodi kao primjer zemlje koja je digitalizacijom javne uprave smanjila administrativne troškove i povećala predvidivost javnih usluga. ::: {.callout-praksa} Razlika u transakcijskim troškovima vidljiva je u tome koliko je lako prenijeti vlasništvo nad nekretninom. U zemljama s digitalnim zemljišnim registrima, jasnim vlasničkim pravima i brzim sudovima prijenos nekretnine traje nekoliko dana i košta vrlo malo, dok u zemljama sa zastarjelim ili nepouzdanim registrima isti postupak može trajati mjesecima i tražiti odvjetnike, javne bilježnike i opsežne provjere. Ti troškovi ne mijenjaju fizičku vrijednost nekretnine, ali određuju koliko će se transakcija uopće dogoditi, koliko će tržište najma biti razvijeno i koliko su vlasnici spremni ulagati. Upravo zato su reforme registara i ubrzanje sudova među najjeftinijim načinima na koje država može povećati učinkovitost tržišta, a da uopće ne dira u same cijene.[^wp-ch10] ::: [^wp-ch10]: Daljnje čitanje: Djankov i dr. (2003), [*Courts: The Lex Mundi Project*](https://www.nber.org/papers/w8890); Galiani i Schargrodsky (2010), [*Property Rights for the Poor: Effects of Land Titling*](https://www.isid.ac.in/~tridip/Teaching/DevelopmentMicroeconomics/Readings/Galiani&Schargrodsky-JPubEco2010.pdf). ## Problem principal–agent u javnom sektoru Isti troškovi informacija i nadzora koji otežavaju tržišnu razmjenu javljaju se i kad netko djeluje u tuđe ime, pa je principal–agent problem zapravo transakcijski trošak delegirane ovlasti. On je jedan od ključnih koncepata za razumijevanje zašto javne politike često daju rezultate koji odstupaju od izvornih ciljeva. U javnom sektoru građani su principali, dok su političari, javni službenici, agencije i menadžeri javnih poduzeća agenti kojima se delegira ovlast odlučivanja i provedbe. Problem nastaje zato što interesi principala i agenta nisu uvijek potpuno usklađeni, a principal ne može savršeno nadzirati agenta. Kanonski način da se vidi zašto je nadzor nesavršen jest linearni ugovor u kojem se agentu plaća fiksni iznos $a$ uvećan za udio $b$ u mjerljivom ishodu $y$, pri čemu principal bira $a$ i $b$ tako da maksimizira očekivani neto rezultat, $$ \max_{a,\,b}\; \mathbb{E}[\,y - w\,] \quad \text{uz } w = a + b\,y, \qquad b^* = \frac{1}{1 + r\,\sigma^2 / m} $$ gdje je $r$ averzija agenta prema riziku, $\sigma^2$ varijanca šuma u mjerenju ishoda, a $m$ produktivnost truda [@holmstrommilgrom1987]. Optimalna osjetljivost plaće $b^*$ pada kako ishod postaje bučniji (veći $\sigma^2$) ili agent nesklniji riziku (veći $r$), jer jaki poticaji tada agenta izlažu riziku koji nije pod njegovom kontrolom i koji se mora skupo nadoknaditi. To objašnjava zašto u javnom sektoru, gdje su učinci često teško mjerljivi i okruženi šumom, snažni poticaji vezani uz rezultat često nisu izvedivi, pa prevladavaju fiksne plaće i nadzor postupka umjesto ishoda. To stvara prostor za neučinkovitost, oportunističko ponašanje i udaljavanje javnih politika od javnog interesa. Političari mogu birati projekte koji su kratkoročno vidljivi i izborno korisni, iako nisu dugoročno najvažniji. Birokratske organizacije mogu štititi svoje nadležnosti i proračune. U javnom sektoru problem je dodatno naglašen jer izostaje jasna tržišna disciplina. Privatno poduzeće koje dugo donosi loše odluke može izgubiti kupce i izaći s tržišta, dok javna politika ili javno poduzeće mogu nastaviti djelovati i kada su rezultati slabi. Ublažavanje principal–agent problema zahtijeva mehanizme transparentnosti, odgovornosti i nadzora. Transparentnost znači da građani, mediji, parlament i neovisne institucije imaju dostupne informacije o proračunima, javnim nabavama i rezultatima politika. Odgovornost znači da postoje posljedice za loše upravljanje. Nadzor uključuje reviziju, parlamentarni nadzor, neovisne regulatore, sudove, medije i civilno društvo. Upravo se tu nova institucionalna ekonomika povezuje s teorijom javnog izbora, pri čemu obje upozoravaju da pravila, poticaji i mehanizmi odgovornosti oblikuju stvarno ponašanje političkih i administrativnih aktera. ## Institucije, tržište rada i porezi Ako institucije podižu ili snižavaju troškove svake razmjene, onda i razmjena rada za plaću ovisi o pravilima koja je okružuju jednako kao razmjena bilo kojeg drugog dobra. Uloga institucija posebno je vidljiva na **tržištu rada**. Tržište rada nije samo mjesto na kojem se susreću ponuda i potražnja za radom. Ono je snažno oblikovano zakonima, kolektivnim ugovorima, poreznim sustavom, socijalnom zaštitom, obrazovnim sustavom, sudstvom i normama o radu. Zato zemlje slične razine razvoja mogu imati vrlo različite stope zaposlenosti, nezaposlenosti mladih, dugotrajne nezaposlenosti ili neformalnog rada. U zemljama s fleksibilnim i predvidivim institucionalnim okvirom poslodavci se lakše odlučuju na zapošljavanje jer znaju kakva su pravila, koliko košta rad i kakve su posljedice eventualnog raskida ugovora. Danski model „flexicurity" često se navodi kao primjer kombiniranja fleksibilnosti za poslodavce i sigurnosti za radnike u kojem poslodavci lakše zapošljavaju i otpuštaju, ali radnici imaju relativno snažnu socijalnu zaštitu i aktivne politike tržišta rada. Suprotno tome, u sustavima u kojima su pravila rigidna, nepredvidiva ili sporo provediva, poslodavci mogu oklijevati sa zapošljavanjem, koristiti privremene ugovore ili angažirati radnike neformalno. Zato institucionalna kvaliteta tržišta rada ne ovisi samo o tome koliko su pravila „fleksibilna" ili „rigidna", nego i o tome jesu li jasna, stabilna, provediva i usklađena sa sustavom socijalne sigurnosti. Jedna od najvažnijih ideja nove institucionalne ekonomike jest da institucije oblikuju poticaje, a poticaji oblikuju ponašanje. Porezni sustav jasno pokazuje taj mehanizam. Ako je porezni sustav jednostavan, transparentan, stabilan i dosljedno proveden, građani i poduzeća lakše razumiju svoje obveze i imaju veći poticaj poštovati pravila. Ako je sustav složen, često mijenjan, nepredvidiv i neujednačeno primjenjivan, raste poticaj za izbjegavanje poreza, rad u sivoj ekonomiji i traženje posebnih povlastica. Važno je da porezna pravila ne djeluju samo kroz visinu poreznih stopa. Djeluju i kroz administrativne troškove, sigurnost tumačenja propisa, kvalitetu porezne uprave i povjerenje u to da se porezi troše smisleno. Građani mogu biti spremniji plaćati poreze ako vjeruju da sustav vrijedi za sve i da javni sektor zaista pruža usluge koje opravdavaju porezni teret. Suprotno tome, percepcija korupcije, nepravde i neučinkovite potrošnje može smanjiti poreznu disciplinu, čak i kada formalna pravila ostaju ista. Porezni sustav stoga nije samo instrument prikupljanja prihoda, nego i skup pravila koji oblikuje ponašanje. ## Institucije i dugoročni razvoj Ako institucije objašnjavaju dugoročne razlike u razvoju, ostaje pitanje koja njihova osobina razdvaja bogata društva od siromašnih. Acemoglu i Robinson tu razliku svode na jednu os, na to služe li institucije mnogima ili nekolicini [@acemoglu2012]. ::: {#def-inkluzivne-ekstraktivne} **Inkluzivne institucije** omogućuju širokom krugu aktera sudjelovanje u ekonomskom i društvenom životu zaštitom vlasništva, ravnopravnom primjenom zakona i poticanjem konkurencije; **ekstraktivne institucije** organizirane su nasuprot tome da izvlače resurse i prilike prema uskom privilegiranom krugu [@acemoglu2012]. ::: Razlika nije samo opisna, nego se vidi u poticajima koje svaki tip stvara. U inkluzivnom sustavu pojedinci imaju razlog ulagati u obrazovanje, štedjeti, pokretati poduzeća i uvoditi nove tehnologije jer vjeruju da će barem dio koristi od svojeg rada i rizika zadržati za sebe. Takav okvir obično prati i politički pluralizam, ograničenja izvršne vlasti i odgovornost institucija. Nasuprot tome, ekstraktivne institucije organizirane su tako da izvlače resurse, dohodak i prilike iz širokog društva prema uskom krugu politički ili ekonomski privilegiranih aktera. Njih karakterizira koncentracija moći, slaba zaštita vlasništva za obične građane, ograničavanje konkurencije, politički povezani monopoli i selektivna primjena zakona. U takvom okviru ljudi imaju slabiji poticaj ulagati i inovirati jer ne mogu biti sigurni da će zadržati plodove svojeg rada. Ekstraktivne institucije ne moraju uvijek proizvoditi trenutačnu stagnaciju i ponekad mogu proizvesti razdoblja brzog rasta, osobito ako država mobilizira resurse odozgo. Međutim, takav rast često ima granice jer se bez šire uključenosti stanovništva, sigurnih prava i otvorenog prostora za poduzetništvo i kreativnu destrukciju gospodarstvo teže prilagođava novim tehnologijama. Ovaj pristup pomaže razumjeti i zašto prirodni resursi sami po sebi nisu jamstvo razvoja. Ako institucije potiču korupciju i političku kontrolu nad resursima, bogatstvo se može koncentrirati u rukama elite, dok većina stanovništva ne dobiva široke razvojne prilike. Empirijski je doprinos ovog razlikovanja kvantitativan, ne samo deskriptivan. Sistematske usporedbe pokazuju da razlike u kvaliteti institucija objašnjavaju značajan dio varijacije BDP-a po stanovniku između zemalja u dugom roku, pod kontrolom geografskih, demografskih i resursnih faktora [@acemoglu2001; @acemoglu2012]. Klasičan rezultat te literature, *obrnuti razvoj* (*reversal of fortune*), pokazuje da raniji obrazac bogatstva ne predviđa današnji, dok ga obrazac naknadno postavljenih institucija predviđa izvrsno. Da tako stari institucionalni izbori uopće mogu oblikovati današnje bogatstvo, mora postojati mehanizam koji ih održava na životu kroz stoljeća. Taj obrazac trajnosti literatura naziva **ovisnošću o putanji**. ::: {#def-ovisnost-o-putanji} **Ovisnost o putanji** (*path dependence*) je svojstvo institucionalnih promjena prema kojemu rani izbori i slučajni događaji postavljaju ograničenja kasnijim mogućnostima, pa jednom uspostavljenu instituciju postojeće organizacije i naučena očekivanja čine trajnom i skupom za zamjenu čak i kada prestane biti učinkovita [@north1990]. ::: Mehanizam koji literatura predlaže ide preko tipa kolonijalne strategije. Ondje gdje su europski doseljenici mogli ostati u brojevima i izgraditi vlastite uvozne institucije, postavljen je inkluzivniji okvir koji je nadživio kolonijalno doba. Ondje gdje su klimatski uvjeti tjerali na ekstraktivnu organizaciju kroz mali broj europskih upravitelja koji su nadgledali rad domorodačke radne snage, postavljene su institucije čije su distribucijske posljedice preživjele neovisnost. Ova empirijska tradicija ne tvrdi da je institucionalna povijest sudbinska, nego da rani institucionalni izbori kroz ovisnost o putanji oblikuju kasnije mogućnosti i tada kada bi ih društvo rado napustilo. ::: {.callout-empirija} Najuvjerljiviji dokaz za ulogu institucija dolazi iz obrasca koji se naziva „obrnuti razvoj". Područja koja su oko 1500. godine bila gušće naseljena i bogatija, poput dijelova Srednje i Južne Amerike, u 20. su stoljeću postala siromašnija od područja koja su tada bila rijetko naseljena, poput Sjeverne Amerike i Australije [@acemoglu2012]. Takav ishod proturječi objašnjenju koje razvoj pripisuje zemljopisu ili klimi, ali dobro odgovara obrascu institucija postavljenih tijekom kolonijalnog razdoblja. Ondje gdje su nastale uključive institucije sa zaštitom vlasništva razvoj je krenuo brže, a ondje gdje su uspostavljene ekstraktivne institucije usmjerene na izvlačenje resursa dugoročni je rast izostao. Pouka je da se trag početnih institucionalnih izbora mjeri stoljećima. ::: Važno je ipak izbjeći pojednostavljenje. Institucije nisu jedini faktor razvoja, jer su važni i geografija, povijest, obrazovanje, demografija, tehnologija i globalni uvjeti. No institucionalni pristup tvrdi da upravo institucije često određuju hoće li društvo iskoristiti ili prokockati svoje ostale razvojne potencijale. Iza tog zaključka stoji i metodološki problem koji je dugo opterećivao ovu literaturu. Budući da bogatije zemlje mogu istodobno priuštiti i bolje institucije, sama korelacija između institucija i dohotka ne dokazuje smjer uzročnosti. Da bi taj problem zaobišli, istraživači su iskoristili povijesne okolnosti koje su utjecale na institucije, ali ne i izravno na današnji dohodak, poput smrtnosti europskih doseljenika u različitim kolonijama, koja je oblikovala hoće li se uspostaviti naseljeničke ili ekstraktivne institucije [@acemoglu2001]. Formalno se ta strategija svodi na dvije jednadžbe, jednu za dohodak i jednu za institucije, $$ \ln y_i = \alpha + \beta\, R_i + \gamma' X_i + \varepsilon_i, \qquad R_i = \delta + \theta\,\ln M_i + \eta' X_i + u_i $$ gdje je $\ln y_i$ logaritam dohotka po stanovniku zemlje $i$, $R_i$ mjera kvalitete institucija, $X_i$ kontrolne varijable, a $\ln M_i$ logaritam smrtnosti doseljenika kao instrument [@acemoglu2001]. Prva jednadžba pita koliko bolje institucije podižu dohodak ($\beta>0$), no procijeniti je izravno ne smije jer su institucije povezane s neopaženim čimbenicima; druga jednadžba zato institucije objašnjava smrtnošću ($\theta<0$, smrtniji okoliš znači ekstraktivnije institucije) i tek tako pročišćenu varijaciju koristi za procjenu $\beta$. Cijela logika počiva na pretpostavci da smrtnost iz prošlosti danas na dohodak djeluje isključivo preko institucija, a ne nekim drugim kanalom. Tamo gdje je okoliš bio smrtonosan za doseljenike postavljene su institucije usmjerene na izvlačenje, a one su se zadržale i nakon neovisnosti. Takva strategija identifikacije omogućuje da se procijeni učinak samih institucija odvojeno od učinka bogatstva i daje empirijski mnogo čvršći temelj tvrdnji da institucije uzrokuju razvoj, a ne da ga tek prate. ## Formalne i neformalne institucije pri rastu Greifovo istraživanje srednjovjekovne trgovine dodaje važan nijansirajući uvid koji nadilazi razlikovanje formalnih i neformalnih institucija [@greif2006]. Genovska i magrebinska trgovačka mreža u 11. stoljeću djelovale su u približno istom poslovnom okruženju, ali su razvile različite mehanizme jamstva ugovora. Genovljani su izgradili sustav formalnih sudova koji su sankcionirali pojedinačne prijevare neovisno o društvenoj pripadnosti, dok su Magrebanci ostali na neformalnom sustavu kolektivne reputacije unutar grupne mreže. Oba su mehanizma kratkoročno rješavala isti problem, ali su dugoročno proizveli različite ishode jer je formalni sustav omogućio širenje na partnere izvan izvorne mreže, dok je neformalni ostao ograničen na unutrašnju skupinu. Pouka koja iz toga slijedi nadopunjuje Acemoglu-Robinsonov pristup. Formalne i neformalne institucije nisu samo zamjenske alternative, nego se različito skaliraju. Neformalna pravila djeluju izvanredno unutar ograničene mreže s ponovljenim interakcijama, ali se loše prenose na anonimnu razmjenu velikih razmjera. Formalna pravila zahtijevaju veću početnu institucionalnu investiciju, ali jednom uspostavljena omogućuju mnogo širu i dublju razmjenu. Dugoročna ekonomska sudbina zato može ovisiti ne samo od izbora između tržišta i države, nego i od pravovremenog prelaska s prvog na drugi tip institucionalne podrške kada gospodarstvo prijeđe određeni prag složenosti. Ta pouka nije samo povijesna. Mnoga gospodarstva u razvoju i danas se velikim dijelom oslanjaju na neformalne mehanizme provedbe, poput obiteljskih i etničkih trgovačkih mreža ili odnosa zasnovanih na reputaciji unutar uže zajednice, koji djeluju izvrsno dok je razmjena lokalna i ponovljena. Problem nastaje kada gospodarstvo treba prijeći na anonimnu razmjenu velikih razmjera s nepoznatim partnerima, jer tada reputacija unutar zatvorene mreže prestaje biti dovoljno jamstvo, a izostanak vjerodostojnih formalnih sudova ograničava rast poduzeća i dubinu tržišta. Prijelaz s neformalnih na formalne institucije zato je jedan od najtežih razvojnih koraka jer zahtijeva skupu početnu izgradnju sudova, registara i nadzora prije nego što njihove koristi postanu vidljive. ## Institucije kao most između ekonomije i javnih politika Nova institucionalna ekonomika važna je zato što pokazuje da tržišta, države i javne politike ne možemo razumjeti bez pravila unutar kojih djeluju. Cijene, porezi, subvencije i regulacije važni su, ali njihovi učinci ovise o tome postoje li pravna sigurnost, povjerenje, učinkovita provedba, odgovornost i stabilna očekivanja. Ista javna politika može uspjeti u jednom institucionalnom okruženju i zakazati u drugom. Zato kvalitetna javna politika nije samo tehnički dobro osmišljena mjera. Ona mora biti **institucionalno provediva**. Mora uzeti u obzir transakcijske troškove, informacijske probleme, poticaje aktera, principal–agent odnose, kapacitet javne uprave i dugoročnu vjerodostojnost pravila. Ako se ti elementi zanemare, politika može izgledati dobro na papiru, ali proizvesti slabe rezultate u praksi. Pravila igre nisu tehnički detalj, nego temelj koji određuje hoće li tržišta stvarati vrijednost, hoće li država djelovati odgovorno i hoće li društvo dugoročno napredovati. Ostaje, međutim, pitanje koje ova analiza otvara, a ne zatvara. Ako institucije toliko odlučuju o ishodima, tko onda bira same institucije i pod kojim pravilima. North, Williamson i Acemoglu objašnjavaju zašto su pravila važna i kako djeluju, ali pretpostavljaju ih kao manje-više zatečene. Pitanje kako društvo bira pravila po kojima će se kasnije donositi odluke, i zašto bi se samointeresni akteri uopće obvezali na ograničenja koja ih sputavaju, pomiče analizu s razine institucija na razinu ustava. Tom razinom, na kojoj se biraju pravila za biranje pravila, bavi se konstitucionalna ekonomika u sljedećem poglavlju. ::: {.sazetak-panel} ## Sažetak Nova institucionalna ekonomika pokazuje da tržište nikada ne djeluje u vakuumu, nego unutar pravila igre koja oblikuju ishode. Transakcijski troškovi objašnjavaju zašto su ugovori, povjerenje i provedba važni jednako kao cijene i količine, a principal–agent problem zašto se interesi onih koji odlučuju i onih u čije se ime odlučuje razilaze. Zato slični resursi u različitim institucionalnim okvirima daju vrlo različite razvojne rezultate. Kvalitetna javna politika stoga nije samo tehnički dobro osmišljena mjera, nego mjera koja je institucionalno provediva i dugoročno vjerodostojna. No tko bira sama pravila i zašto bi se samointeresni akteri obvezali na ograničenja koja ih sputavaju, pitanje je koje ova analiza otvara, a ne zatvara, i koje je pomiče s razine institucija na razinu ustava. ::: ::: {.callout-vjezba} Zamislite poduzeće koje treba osigurati specijalizirani sastavni dio za svoj proizvod i bira između dvaju načina upravljanja tom transakcijom. Prvi je nabava na tržištu od vanjskog dobavljača, a drugi je proizvodnja unutar vlastite hijerarhije. Pretpostavite da se ukupni transakcijski trošak sastoji od troška koordinacije, troška sastavljanja i pregovaranja ugovora te troška nadzora i provedbe. Pri nabavi na tržištu trošak koordinacije iznosi 20 novčanih jedinica, trošak ugovaranja 50, a trošak nadzora i provedbe 40. Pri proizvodnji unutar poduzeća trošak koordinacije iznosi 60, trošak ugovaranja 10, a trošak nadzora i provedbe 30. (a) Izračunajte ukupni transakcijski trošak za svaki način upravljanja i odredite koji je oblik učinkovitiji u polaznom scenariju. (b) Pretpostavite sada da dio postaje znatno specifičniji za potrebe ovog poduzeća, pa zbog veće ovisnosti o jednom partneru i veće opasnosti od oportunizma trošak ugovaranja na tržištu raste sa 50 na 110, dok ostali troškovi ostaju nepromijenjeni. Ponovno izračunajte ukupne troškove i pokažite kako se odluka o učinkovitom obliku upravljanja mijenja. (c) Zadržite vrijednosti iz polaznog scenarija, ali pretpostavite da slabe institucije provedbe ugovora podižu trošak nadzora i provedbe pri tržišnoj nabavi sa 40 na 90. Procijenite kako to mijenja ukupan trošak tržišne razmjene i odabir učinkovitog oblika upravljanja. Objasnite zašto ovaj zadatak otkriva da granica između tržišta i hijerarhije nije unaprijed zadana, nego ovisi o tome gdje su transakcijski troškovi najniži. Povežite svoj odgovor s Northovim uvidom da institucije postoje upravo zato da snize transakcijske troškove razmjene te objasnite zašto slabe institucije provedbe poskupljuju razmjenu i koče dugoročni rast. :::