1. Pozitivistički i normativni pristup javnim politikama i javnim financijama
Što znači analizirati politiku kroz “što jest” i “što bi trebalo biti”
U suvremenoj analizi javnih politika i javnih financija jedno od temeljnih razlikovanja odnosi se na pozitivistički (deskriptivni) i normativni (preskriptivni) pristup. To razlikovanje nije važno samo zbog akademske urednosti, nego zato što nas uči da postoje dva različita, ali međusobno povezana pitanja. Prvo je pitanje kako javne politike stvarno nastaju, kako djeluju i kakve posljedice proizvode. Drugo je pitanje jesu li te politike poželjne, pravedne i učinkovite. Bez prvog pitanja ne možemo razumjeti stvarni svijet javnih politika, a bez drugog ne možemo procijeniti idemo li kao društvo u dobrom smjeru.
Pozitivistički pristup bavi se, dakle, pitanjem što jest. On pokušava opisati i objasniti stvarne procese: kako nastaju zakoni, zašto se određene politike usvajaju, kako porezi mijenjaju ponašanje građana i poduzeća, kako birokracija djeluje, kako izbori utječu na proračun i zašto određene reforme uspijevaju ili propadaju. U tom smislu pozitivna analiza nastoji biti što je moguće više vrijednosno neutralna. Njezin cilj nije reći što je moralno ispravno, nego objasniti uzroke i posljedice. U literaturi se takav pristup često povezuje s idejom da teorije treba procjenjivati prema njihovoj sposobnosti objašnjavanja i predviđanja stvarnog ponašanja aktera (Friedman 1953.).
Razlika između objašnjenja i vrednovanja
Normativni pristup, nasuprot tome, bavi se pitanjem što bi trebalo biti. On više nije samo opisivanje stvarnosti, nego njezino vrednovanje. Normativna analiza pita: kakva bi raspodjela dohotka trebala biti? Koji je porezni sustav pravedan? Koliko daleko država smije i treba ići u redistribuciji? Je li važnija jednakost ishoda ili jednakost prilika? Koja razina javne potrošnje i koja struktura poreza doprinose društvenom blagostanju? U tom smislu normativna analiza nužno uključuje vrijednosne sudove, pa zato ulazi u dodir s političkom teorijom, filozofijom i etikom. U literaturi se to vidi kod autora poput Rawls (1971.), koji naglašava pravednost i položaj najlošije stojećih, te Sen (1999.), koji pokazuje da se društveno blagostanje ne može svesti samo na dohodak ili formalnu efikasnost.
Zašto su oba pristupa nužna u analizi javnih politika
Pozitivistički pristup govori nam kako javne politike funkcioniraju, a normativni pristup pita jesu li dobre. Ta dva pristupa nisu suprotstavljena nego komplementarna. Ako znamo samo što bi trebalo biti, ali ne razumijemo kako politički i institucionalni svijet stvarno funkcionira, završit ćemo s lijepim, ali neprovedivim preporukama. Ako pak znamo samo kako stvari jesu, ali nemamo kriterij po kojem ih vrednujemo, tada možemo vrlo precizno opisivati stvarnost bez mogućnosti da o njoj donesemo ozbiljan sud. Upravo zato je za analizu javnih politika potrebno oba pristupa držati zajedno.
Ekonomika blagostanja kao temelj normativne analize
Ovo razlikovanje posebno dolazi do izražaja u okviru ekonomike blagostanja. Ekonomika blagostanja razvijena je kao pokušaj da se odgovori na pitanje kako ocijeniti ekonomske i političke ishode s gledišta društva u cjelini. Ona se definira kao grana teorijske ekonomije koja se bavi vrednovanjem ekonomskih načela i postupaka te njihovih posljedica na blagostanje pojedinaca u društvu. Njezin središnji problem jest sljedeći: čak i ako tržišta proizvode određeni ishod, kako znamo je li taj ishod društveno poželjan?
Pareto-kriterij, Pareto-poboljšanje i Pareto-optimum
Tu dolazimo do Pareto-kriterija, jednog od temeljnih koncepata normativne analize. Da bi se Pareto jasnije razumio, korisno je razlikovati tri pojma: Pareto-poboljšanje, Pareto-efikasnost i Pareto-optimum.
Pareto-poboljšanje označava svaku promjenu koja nekoga čini boljestojećim, a da pritom nikoga ne čini lošijestojećim. Zamislimo jednostavno društvo s dvoje ljudi. Ako možemo preraspodijeliti resurse tako da jedna osoba dobije više, a druga ne izgubi ništa, riječ je o Pareto-poboljšanju. Takva promjena je u normativnom smislu lako prihvatljiva jer nema gubitnika.
Ako nizom takvih promjena dođemo do točke u kojoj više ne postoji nijedna promjena koja bi nekoga poboljšala bez pogoršanja položaja drugoga, tada smo došli do Pareto-efikasne ili Pareto-optimalne alokacije. To je stanje u kojem su iscrpljene sve mogućnosti za poboljšanje u smislu efikasnosti.
Prvi i Drugi teorem ekonomike blagostanja
Upravo na tom mjestu pojavljuju se teoremi ekonomike blagostanja, koji čine teorijsku jezgru velikog dijela moderne analize tržišta, države i javnih politika.
Prvi teorem ekonomike blagostanja kaže da će, uz određene vrlo stroge pretpostavke, svaka konkurentska ravnoteža biti Pareto-efikasna (Arrow i Debreu 1954.). Te pretpostavke uključuju savršenu konkurenciju, potpune informacije, potpun skup tržišta, odsutnost eksternalija, odsutnost javnih dobara i racionalno ponašanje aktera. Intuicija teorema glasi: ako svi akteri slobodno razmjenjuju na tržištu, ako cijene odražavaju sve relevantne informacije i ako ne postoje vanjski učinci ni tržišne distorzije, tada decentralizirani tržišni mehanizam može dovesti do efikasne alokacije resursa. To je snažan argument u prilog tržištu, ali samo pod uvjetima koji su vrlo zahtjevni i u stvarnosti rijetko u potpunosti prisutni.
Drugi teorem ekonomike blagostanja kaže da se svaka Pareto-efikasna alokacija može ostvariti kao konkurentska ravnoteža, pod uvjetom da je početna raspodjela resursa odgovarajuće prilagođena. Ovaj teorem ima golemu važnost za javne politike jer pokazuje da se pitanja efikasnosti i raspodjele mogu analitički odvojiti. Jednostavno rečeno, tržište može služiti kao mehanizam efikasne alokacije, ali država može prethodno intervenirati u raspodjelu početnih resursa – primjerice putem poreza, transfera, obrazovne politike ili socijalne zaštite – kako bi konačni ishod bio prihvatljiviji s aspekta pravednosti. Zato drugi teorem pruža teorijsko opravdanje za javnu redistribuciju bez potpunog odricanja od tržišnog mehanizma.
Zajedno, ova dva teorema šalju vrlo važnu poruku. Prvi teorem kaže: tržišta, pod određenim uvjetima, mogu biti efikasna. Drugi teorem dodaje: čak i ako želimo pravedniju raspodjelu, nije nužno odbaciti tržište; možemo promijeniti početne uvjete, a zatim dopustiti tržištu da alocira resurse. Upravo iz te kombinacije nastaje velik dio moderne teorije javnih financija.
No, jednako je važno odmah dodati da je stvarni svijet daleko od tih idealnih pretpostavki. Upravo zato ekonomika blagostanja i teorija javnih financija prelaze s apstraktne obrane tržišta na analizu tržišnih neuspjeha. Tržišni neuspjesi definirani su kao situacije u kojima gospodarstvo nije učinkovito zbog utjecaja na tržište ili zbog toga što tržište za određeno dobro ili odnos uopće ne postoji, a kao ključni slučajevi navode se monopol i drugi oblici tržišne moći, asimetrične informacije, javna dobra i eksternalije.
Ograničenja Pareto-pristupa: efikasnost nije isto što i pravednost
Važno je naglasiti što Pareto jest, a što nije. Pareto-kriterij je kriterij efikasnosti, ali nije kriterij pravednosti. Društvo može biti Pareto-efikasno i istodobno vrlo nepravedno. Primjerice, ako jedna osoba posjeduje gotovo sve resurse, a druga vrlo malo, takva raspodjela može biti Pareto-efikasna ako ne postoji način da se siromašnijem poboljša položaj bez da se bogatom nešto uzme. Pareto-kriterij zato govori da je neki ishod efikasan, ali ne i da je pravedan. To je jedno od ključnih ograničenja tog kriterija, na koje je posebno upozoravao Sen (1970.).
Pozitivistička kritika normativne slike države
Međutim, upravo ovdje počinje velika kritika normativne slike države kao dobronamjernog i sveznajućeg aktera. Teorija javnog izbora uvodi pozitivističku analizu političkog procesa i pita ne što bi država trebala raditi, nego kako se politički akteri stvarno ponašaju. U toj perspektivi političari, birokrati i interesne skupine nisu neutralni čuvari općeg dobra, nego akteri s vlastitim interesima, ciljevima i poticajima. Buchanan i Tullock (1962.), Niskanen (1971.) i Mueller (2003.) pokazuju da se javne odluke često mogu objasniti istim tipom racionalnog ponašanja kakvo se pretpostavlja i u analizi tržišta.
Iz takve perspektive javne politike često nisu rezultat optimalnog društvenog dizajna, nego političkih kompromisa, izbornih poticaja, rent-seeking ponašanja i birokratske logike. U tom je okviru lakše razumjeti zašto se subvencije zadržavaju i kada su neefikasne, zašto se porezne olakšice teško ukidaju, zašto se rashodi povećavaju prije izbora ili zašto regulacije mogu biti oblikovane u korist organiziranih manjina, a ne javnosti u cjelini. Tu se pojavljuje i pojam neuspjeha države: javne intervencije mogu proizvesti nepoželjne ishode zbog problema informacija, poticaja, institucionalnih ograničenja, principal–agent odnosa, korupcije i političkog oportunizma.
S time je povezan i pojam kvazi-fiskalnih instrumenata. Ponekad država ne ostvaruje svoje ciljeve otvoreno kroz poreze i proračunsku potrošnju, nego kroz regulacije, implicitne poreze, usmjerene kredite, administrativne cijene ili druge oblike intervencije izvan formalnog proračuna. Takve aktivnosti mogu djelovati kao fiskalne intervencije provedene nefiskalnim instrumentima, odnosno izvan proračuna, ali s učincima sličnima porezima i subvencijama. To je važno jer pokazuje da se stvarna uloga države ne može procijeniti samo gledajući službeni proračun.
Institucije kao “pravila igre”
Sve to vodi prema institucionalnoj ekonomiji, koja naglašava da ni tržišta ni javne politike ne djeluju u praznom prostoru. Ona djeluju unutar institucija – formalnih pravila, zakona, procedura, normi, političke kulture i razine povjerenja. North (1990.) je upravo zato definirao institucije kao “pravila igre” u društvu. Ako su ta pravila stabilna, predvidiva i uključiva, tada se povećava prostor za investicije, dugoročno planiranje i odgovorno političko djelovanje. Ako su pak institucije slabe, arbitrarne i podložne zarobljavanju od strane uskih interesnih skupina, tada i tržišta i država proizvode lošije ishode.
Suvremena literatura dodatno naglašava razliku između inkluzivnih i ekstraktivnih institucija (Acemoglu i Robinson 2012.). Inkluzivne institucije štite vlasnička prava, osiguravaju širok pristup ekonomskim prilikama i ograničavaju samovolju političke moći. Ekstraktivne institucije, nasuprot tome, omogućuju koncentraciju moći i resursa u rukama uske elite. Ova je razlika važna za javne politike jer pokazuje da pitanje nije samo koliko država intervenira, nego u čijem interesu, na temelju kojih pravila i uz kakvu odgovornost to čini.
Institucionalni pristup posebno je vrijedan zato što spaja pozitivnu i normativnu perspektivu. S jedne strane, on empirijski objašnjava kako institucije stvarno nastaju i kako utječu na ponašanje aktera. S druge strane, on implicitno postavlja normativno pitanje: kakve institucije vode boljim društvenim ishodima, većoj odgovornosti vlasti, višoj kvaliteti javnih politika i pravednijoj raspodjeli prilika? Time se rasprava pomiče s jednostavnog pitanja “koliko države” na dublje pitanje “kakva država, pod kojim pravilima i s kakvim kapacitetima”.
Zaključak: integracija dvaju pristupa
U konačnici, analiza javnih politika zahtijeva integraciju oba pristupa. Pozitivna analiza omogućuje razumijevanje stvarnih političkih, ekonomskih i institucionalnih mehanizama. Normativna analiza pruža kriterije pomoću kojih te ishode možemo ocijeniti. Bez pozitivne analize ne razumijemo ograničenja i realne poticaje. Bez normativne analize nemamo mjerilo prema kojem bismo razlikovali uspješne od neuspješnih, pravedne od nepravednih i poželjne od nepoželjnih politika.
Ovaj udžbenik upravo zato objedinjuje oba pristupa analizi javnih politika. Njegov cilj nije samo objasniti kako javne politike nastaju i funkcioniraju, nego i pružiti alate za njihovu kritičku evaluaciju. On zato povezuje ekonomiku blagostanja, teoriju tržišnih neuspjeha, javne financije, političku ekonomiju, teoriju javnog izbora i institucionalnu analizu. Takav pristup omogućuje da javne politike razumijemo ne samo kao tehničke instrumente upravljanja resursima, nego kao rezultat složene interakcije ideja, interesa, institucija i društvenih ciljeva. Upravo u toj interakciji leži ključ za razumijevanje zašto države djeluju na način na koji djeluju – i kako bi mogle djelovati bolje.