Dva pogleda na birokraciju

Weberovska uprava, Niskanenov model i principal–agent problem

Milan Deskar-Škrbić · Petra Palić · Luka Šikić

Klasičan i ekonomski pogled na birokraciju

Prošli put smo interesne skupine zaključili savezom koji se najjasnije vidi u njihovu odnosu prema birokraciji. Upravo zato sada birokraciju stavljamo u središte.

Weber objašnjava zašto nam birokracija treba, a teorija javnog izbora zašto je moramo nadzirati. (Weber 1978)

Dva pogleda na birokraciju

Prvi je klasičan, weberovski pogled. Birokracija je nužan instrument moderne države i nepristrane provedbe javnih politika.

Drugi je pogled teorije javnog izbora. Birokracija je skup organizacija i pojedinaca s vlastitim interesima, poticajima i izvorima moći.

Ključno

Ta dva pogleda nisu suprotstavljena. Weber opisuje čemu birokracija služi, teorija javnog izbora opisuje kako se stvarno ponaša. Zajedno daju potpuniju sliku.

Agenda predavanja

  1. Weberovski pogled i meritokracija
  2. Pogled teorije javnog izbora
  3. Niskanenov model proračuna
  4. Principal–agent problem
  5. Birokracija u mreži interesa
  6. Bolja, a ne manja birokracija

Klasičan, weberovski pogled

Moderna država ne može funkcionirati bez profesionalne administracije. Bez nje nema ni poreza, ni javnih usluga, ni provedbe zakona.

Što je weberovska birokracija

Pod weberovskom birokracijom razumijevamo upravu utemeljenu na racionalno-legalnoj vlasti, u kojoj ovlasti i postupci proizlaze iz zakona, a ne iz osobe vladara. (Weber 1978)

Vlast je legalna jer se temelji na zakonima, a ne na volji pojedinca.

Vlast je racionalna jer su nadležnosti i postupci uređeni unaprijed određenim kriterijima.

Posljedica je važna. Građanin može očekivati isti tretman neovisno o poznanstvu, bogatstvu ili statusu.

Tri obilježja weberovske birokracije

Hijerarhijska organizacija. Svaki službenik ima nadređenog, a odgovornost je formalno raspoređena kroz razine.

Stručna podjela rada. Ljudi se biraju i napreduju po kvalifikacijama i sposobnosti, a ne po lojalnosti ili vezama.

Formalizirana procedura. Odluke se donose po pravilima, ostavljaju pisani trag i time omogućuju nadzor i žalbu.

Snaga i slabost iz iste logike

Prednost je predvidivost, jednakost pred pravilima, kontinuitet i izgrađen državni kapacitet. (Evans i Rauch 1999)

Iz iste logike rađa se i slabost. Pravila postaju prekruta, hijerarhija usporava odluke, a postupci se pretvaraju u sami sebi svrhu.

Tako nastaje birokracija u negativnom smislu, svijet obrazaca, potvrda i čekanja na šalteru.

Ključno

Problem nastaje kad se sredstva pretvore u cilj. Pravilo koje je trebalo služiti svrsi počinje vrijediti samo za sebe.

Politika i administracija

Politika određuje ciljeve — uprava bira sredstva.

Wilsonova ideja (Wilson 1887) dijeli javno djelovanje na dvije razine.

  • Izabrani političari odlučuju o vrijednosnim ciljevima — što treba učiniti.
  • Uprava ih provodi stručno i nepristrano — kako to učiniti.

Razdvajanje štiti upravu od pretjerane politizacije i čuva kontinuitet javnog djelovanja kroz promjene vlasti.

Granica je nejasna

U praksi birokrati ne samo da provode politiku — oni je i oblikuju.

  • Pripremaju nacrte zakona i pišu pravilnike.
  • Izrađuju strategije i akcijske planove.
  • Definiraju kriterije natječaja, rokove i iznimke.
  • Tumače propise u pojedinačnim slučajevima.

Tko definira kriterije, rokove i iznimke, taj utječe na raspodjelu koristi i troškova — a to je već vrijednosna, a ne samo tehnička odluka.

Ključno

Granica između politike i administracije nije zid nego propusna opna — struka neizbježno ulazi u oblikovanje politike, pa pitanje nije hoće li utjecati, nego kako taj utjecaj učiniti odgovornim.

Meritokratska državna služba

Mjesto u upravi nije politički plijen nego profesionalna karijera.

Meritokracija znači zapošljavanje, napredovanje i nagrađivanje po sposobnostima i rezultatima — a ne po političkoj lojalnosti ili klijentelističkim mrežama.

To je povijesni odgovor na upravu shvaćenu kao plijen pobjednika izbora.

I meritokracija ima slabosti

Nijedan model nije savršen — i meritokracija ima svoje naličje.

  • Formalni kriteriji mogu postati sami sebi svrha — diploma i staž umjesto stvarnog učinka.
  • Karijerna sigurnost bez odgovornosti slabi poticaje.
  • Profesionalna služba može se zatvoriti prema novim ljudima i idejama.

Zato suvremeni model spaja tri elementa.

Djelotvorna uprava počiva na trojstvu — zaštiti od politizacije, profesionalnom zapošljavanju i odgovornosti za rezultate.

Weberijanska uprava potiče rast

Empirija

Evans i Rauch usporedili su državnu službu u tridesetak zemalja u razvoju i pokazali da su meritokratsko zapošljavanje i predvidljivo napredovanje povezani sa sustavno višim gospodarskim rastom u razdoblju 1970.–1990. (Evans i Rauch 1999).

Učinak ostaje i nakon kontrole za početni dohodak i ljudski kapital — pa “weberijanska” struktura uprave nije samo posljedica razvoja, nego i jedan od njegovih uzroka.

Pogled teorije javnog izbora

Teorija javnog izbora ne odbacuje potrebu za državom — odbacuje pretpostavku da država automatski djeluje u javnom interesu (Buchanan i Tullock 1962; Mueller 2003).

Politika bez romantike

Teorija javnog izbora analizira politiku istim alatom kao i tržište — pretpostavkom da svi sudionici slijede vlastite poticaje.

  • političari žele reizbor
  • birači žele koristi
  • interesne skupine žele povlastice
  • birokrati žele veće proračune i veću važnost

Zato umjesto pitanja što bi bilo idealno pitamo tko dobiva, tko plaća, tko ima informacije i tko kontrolira provedbu.

Niskanenov model

U Niskanenovom modelu birokrati, suočeni s monopolskim položajem i informacijskom prednošću, maksimiziraju veličinu proračuna jer veći proračun donosi veću plaću, viši status i veću autonomiju (Niskanen 1971).

Birokrat tako postaje racionalni akter s jasnim ciljem — ne javni interes, nego rast vlastite organizacije.

Zašto baš proračun

Poduzeće na tržištu maksimizira dobit — uspjeh mu mjeri razlika prihoda i troškova pod pritiskom konkurencije.

Javna birokracija nema tržišnu cijenu ni konkurenta kojem bi građani mogli prijeći ako su nezadovoljni.

Bez dobiti kao mjerila uspjeha preostaje veličina proračuna — izravan izvor organizacijske moći, broja zaposlenih i utjecaja.

Ključno

Birokrat ne maksimizira proračun iz pohlepe, nego zato što je proračun jedino vidljivo mjerilo uspjeha u svijetu bez tržišne cijene.

Cilj nije neto korist

Formalno, birokrat ne bira razinu Q koja maksimizira neto korist niti onu koja maksimizira dobit, nego sirovu veličinu proračuna.

\[\max_{Q}\; B(Q) \quad \text{uz ograničenje} \quad B(Q) \ge C(Q)\]

Prekomjerna potrošnja zato nije pogreška u računu, nego ishod drugačijeg cilja.

Ograničenje da korist mora pokriti trošak u ravnoteži postaje vezujuće i prelazi u jednakost — birokracija širi uslugu sve dok ukupna korist tek pokriva ukupni trošak.

Uzmi ili ostavi

Model počiva na tri elementa:

  1. monopol nad pružanjem usluge
  2. informacijska prednost — birokracija zna pravi trošak i svoje rezerve
  3. sponzor (ministarstvo financija) ne može provjeriti te brojke

Mehanizam: umjesto kupnje jedinicu po jedinicu, birokracija nudi cijeli paket po jednoj cijeni po načelu uzmi ili ostavi.

Ministarstvo financija tako vaga samo cjelinu i pristaje dokle god ukupna korist tek pokriva ukupni trošak.

Graf koji slijedi uspoređuje učinkovitu razinu Q* s Niskanenovom razinom Qₙ.

Niskanenov jaz na grafu

Usporedite učinkovitu razinu Q* s Niskanenovom razinom Qₙ. Podignite granični trošak i obje se okomice pomiču ulijevo, ali crveno područje prekomjerne potrošnje opstaje. Smanjite nagib granične koristi prema 0,4 i jaz se dramatično rastegne.

Zašto faktor dva

Društveno učinkovita razina Q* izjednačava graničnu korist i granični trošak.

Niskanenova razina Qₙ izjednačava ukupnu korist i ukupni trošak — agencija troši sav višak koji bi inače pripao društvu.

\[\underbrace{B'(Q^{*}) = C'(Q^{*})}_{\text{učinkovito}} \qquad \text{vs.} \qquad \underbrace{B(Q_{n}) = C(Q_{n})}_{\text{Niskanen}} \;\Longrightarrow\; Q_{n} = 2\,Q^{*}\]

Ključno

Faktor dva nije opća istina. Vrijedi upravo uz pravocrtnu graničnu korist i konstantni granični trošak; promijenite oblik krivulja i omjer se mijenja.

Nisu svi birokrati isti

Rana kritika polazi od jedne pretpostavke — nisu svi službenici motivirani veličinom proračuna.

  • Neki žele miran posao i sigurnost
  • Neki streme stručnom ugledu u struci
  • Neki doista žele bolju uslugu građanima

Breton i Wintrobe pokazali su da unutar birokracije postoje heterogeni interesi — viši službenici teže moći i prestižu, niži prije svega sigurnosti radnog mjesta (Breton i Wintrobe 1975).

Diskrecijski proračun

Migué i Bélanger preokreću pitanje — birokrat ne vrednuje sam proračun, nego razliku između odobrenog proračuna i najmanjeg troška pružanja usluge.

\[\max_{Q}\; U\big(Q,\,D\big), \qquad D = B(Q) - C(Q), \qquad U_Q>0,\; U_D>0\]

Taj diskrecijski višak ne mora postati veća usluga. Dio prisvojenog viška ostaje kao organizacijska udobnost — prostraniji uredi, brojnije osoblje, manji napor (Migué i Bélanger 1974).

Ključno

Maksimizira se sloboda raspolaganja, a ne nužno proizvodnja. Time se objašnjava neučinkovitost koju čisti Niskanen pripisuje samo prevelikoj proizvodnji.

Oblikovanje agencije

Prema teoriji oblikovanja agencije (bureau-shaping) viši birokrati ne maksimiziraju veličinu proračuna, nego oblik organizacije — biraju male, prestižne i politički utjecajne agencije pred velikima, rutinskim i operativnima, jer im to donosi veći ugled uz manji upravljački trud (Dunleavy 1991).

Posljedica je suprotna Niskanenovoj — viši službenik može rado eksternalizirati rutinske poslove i smanjiti vlastiti proračun ako time dobiva utjecajniju i ugledniju jezgru.

Zašto model i dalje vrijedi

Unatoč kritikama, temeljni uvid ostaje — proračunski proces nije puko tehničko određivanje potrebnih sredstava.

Umjesto pitanja koliko treba, treba pitati:

  • Koje rezultate institucija doista proizvodi?
  • Koliko ti rezultati koštaju?
  • Postoje li jeftiniji načini da se postignu?
  • Tko neovisno provjerava informacije koje agencija dostavlja?

Monopol i informacijska prednost

Praksa

Ondje gdje agencija ima monopol i bolje informacije od ministarstva financija, ona sustavno traži više nego što bi bilo optimalno, a uštede rijetko nudi sama.

Reforme u zemljama OECD-a — proračun prema rezultatima, vanjske revizije, gornje granice troška — smanjuju, ali ne uklanjaju taj pritisak, jer informacijska prednost ostaje na strani agencije.

Asimetrija informacija i principal–agent problem

Mnogi se problemi birokracije vide tek kad uđemo u sam odnos delegiranja, u kojem jedna strana radi za drugu, a ne može je savršeno nadzirati.

Principal i agent

Principal–agent problem nastaje kad principal ne može savršeno nadzirati agenta jer agent ima vlastite ciljeve i bolje informacije o onome što radi.

U javnoj upravi taj se problem ne pojavljuje jednom, nego se množi kroz više razina delegiranja.

Svaka razina dodaje novi par očiju koji ne vidi sve i novu ruku koja ima svoje interese.

Dugačak lanac delegiranja

Građani su krajnji principal — financiraju državu i daju joj legitimnost.

Političari su agenti građana, ali prema birokraciji postaju principali.

Birokracija je agent političara, ali i sama delegira — agencijama, lokalnim tijelima, pojedinačnim službenicima.

Ključno Dug lanac znači da se odgovornost rasprši. Na svakoj karici prijete skrivena informacija (agent zna više) i skriveno djelovanje (principal ne vidi trud).

Input, output i ishod

Input je resurs koji se ulaže, output mjerljiv neposredni učinak, a ishod stvarna promjena u društvu. Birokracija lakše izvještava o inputu i outputu nego o ishodu.

Praksa Loši pokazatelji potiču pogrešno ponašanje — škola koja snižava kriterije radi prolaznosti, sud koji juri broj riješenih predmeta umjesto kvalitete pravde.

Zašto su poticaji slabi

Zamislimo minimalni linearni ugovor — nagrada agentu vezana je uz izmjereni ishod, koji u sebi nosi i šum mjerenja.

\[\beta^{*}=\frac{1}{1+\rho\,c\,\sigma^{2}}\]

Što je ishod slabije mjerljiv, to je šum veći, a optimalna osjetljivost nagrade pada prema nuli.

Vezivanje plaće uz lošu mjeru kažnjava agenta za čisti šum — zato su poticaji u javnom sektoru opravdano slabiji nego u privatnom (Laffont i Martimort 2002).

Dno lanca: šalter i algoritam

Empirija Lipsky pokazuje da službenici u neposrednom dodiru s građanima — socijalni radnici, policajci, učitelji, šalterski službenici — imaju diskreciju pod kroničnim preopterećenjem, pa razvijaju rutine snalaženja koje postaju stvarna javna politika (Lipsky 1980).

Danas se na dno lanca sve češće postavlja algoritam — diskrecija pojedinca zamjenjuje se dosljednošću stroja.

Gubi se obrazloženje i nastaje nova asimetrija prema onima koji sustav projektiraju (Margetts i Dunleavy 2013).

Birokracija u mreži interesa

Birokracija nije samo tijelo koje pregovara o resursima. Ona je i čvor kroz koji druge skupine ostvaruju svoje interese, jer izrađuje pravila, dodjeljuje dozvole, piše natječaje i tumači uvjete.

Rentijerstvo prema administraciji

Interesne skupine ne lobiraju samo prema političarima koji donose zakone. Lobiraju i prema upravi koja te zakone provodi i razrađuje.

Ključno Stvarna borba za rentu ponekad se ne vodi u parlamentu, nego u pravilniku, kriteriju natječaja ili tehničkom standardu.

Zakon postavlja okvir, ali detalji odlučuju tko dobiva posao. Tko piše tehnički uvjet, taj često i određuje pobjednika natječaja (Tullock 1967; Krueger 1974).

Željezni trokut

Željezni trokut je trajan savez političara, birokracije i interesne skupine u kojem svaka strana dobiva nešto i zato ga nijedna ne želi raskinuti.

Tko što dobiva:

  • Političari dobivaju glasove i potporu
  • Birokracija dobiva proračun i nadležnost
  • Interesne skupine dobivaju povlastice i zaštitu

Ključno Zove se željezni jer je otporan na promjene. Objašnjava zašto se programi jednom uvedeni teško ukidaju, što je jedan od mehanizama državnog neuspjeha.

Zarobljavanje i proračunski ciklus

Regulatorno zarobljavanje nastaje kad regulator počne štititi interes onih koje bi trebao nadzirati, umjesto javnog interesa (Stigler 1971).

Pouka nije samo osnovati neovisnog regulatora, nego oblikovati poticaje koji otežavaju zarobljavanje:

  • transparentnost rada
  • objava podataka
  • sprječavanje sukoba interesa

Empirija Uprava nije imuna ni na politički proračunski ciklus, rast rashoda uoči izbora (Nordhaus 1975).

Uloga joj je ambivalentna. Profesionalna uprava može stabilizirati potrošnju, ali može i podržati njezin rast jer joj veći proračun donosi više resursa.

Cilj nije manje, nego bolja birokracija

Ključni problem nije sama veličina birokracije, nego njezina kvaliteta, učinkovitost i odgovornost. Moderna država ne može funkcionirati bez profesionalne uprave.

Kolika je hrvatska uprava

Veličinu uprave najčešće mjerimo udjelom zaposlenih u općoj državi u ukupnoj zaposlenosti.

Po tom mjerilu Hrvatska je iznad prosjeka OECD-a i bliže nordijskim zemljama nego onima s malom upravom poput Njemačke ili Japana.

Sama brojka zato ne potvrđuje rasprostranjenu sliku o premaloj državi.

Graf koji slijedi prikazuje tu usporedbu.

Javna zaposlenost u usporedbi

Hrvatska je s 22,8 posto iznad prosjeka OECD-a (18,4 posto), između nordijskog vrha (Norveška 30,1) i zemalja s malom upravom (Japan 4,9). Pitanje se time pomiče s veličine na ono što uprava isporučuje.

Izvor: OECD, Government at a Glance 2025.

Državni kapacitet

Mjerilo koje zaista odlučuje nije broj zaposlenih, nego je li uprava meritokratski ustrojena i sposobna svoje odluke pretvoriti u predvidivu provedbu (Evans i Rauch 1999).

Državni kapacitet je sposobnost uprave da donesene odluke dosljedno i predvidivo provede u djelo, neovisno o trenutnim pritiscima.

Zato reforme ne bi trebale ciljati na rezanje administracije, nego na podizanje njezine kvalitete.

Dvije provjere

Dva pogleda nisu suparnici, nego dvije provjere koje uprava mora proći istodobno.

Ključno Weberovska pitanja — je li zaštićena od samovolje, počiva li na pravilima i stručnosti, jamči li jednak tretman.

Ključno Pitanja teorije javnog izbora — čije interese slijedi, tko nadzire informacijsku prednost, mjeri li se uspjeh ishodima ili tek proračunom.

Tek institucija koja izdrži obje provjere ostvaruje državni kapacitet. Dobra uprava spaja profesionalnost i odgovornost.

Sažetak

  1. Dva pogleda na birokraciju se nadopunjuju, a ne isključuju.
  2. Weberovski pogled prepoznaje upravu kao civilizacijski napredak koji štiti od samovolje.
  3. Teorija javnog izbora otkriva poticaje birokrata i njihovu sklonost većim proračunima.
  4. Ključna je kvaliteta uprave, a ne njezina veličina.
  5. Cilj reforme je bolja, a ne manja birokracija.

Vježba

Vježba Postavite nagib granične koristi na 1 i granični trošak na 3, pa je MB = 10 − Q, a MC = 3.

  1. Izračunajte učinkovitu količinu Q* (gdje je MB = MC) te ukupnu korist i ukupni trošak na toj razini.

  2. Izračunajte Niskanenovu razinu Qₙ na kojoj je ukupna korist jednaka ukupnom trošku i pokažite da sponzor još odobrava proračun iako je granična korist pala ispod troška.

  3. Izračunajte prekomjernu ponudu Qₙ − Q* i procijenite gubitak društvene vrijednosti, pa objasnite zašto birokracija uspijeva nametnuti Qₙ (povežite s monopolom i informacijskom prednošću).

Što slijedi

I najbolja uprava djeluje tek onoliko koliko joj dopuštaju pravila igre unutar kojih radi.

  1. Predavanje 12 — institucionalna ekonomika: transakcijski troškovi, prava vlasništva, North i institucije kao pravila igre.
  2. Širi luk: od pojedinih aktera prema samim institucijama koje oblikuju njihovo ponašanje.
Breton, Albert, i Ronald Wintrobe. 1975. „The Equilibrium Size of a Budget-Maximizing Bureau: A Note on Niskanen’s Theory of Bureaucracy“. Journal of Political Economy 83 (1): 195–207. https://doi.org/10.1086/260311.
Buchanan, James M., i Gordon Tullock. 1962. The Calculus of Consent: Logical Foundations of Constitutional Democracy. Ann Arbor: University of Michigan Press.
Dunleavy, Patrick. 1991. Democracy, Bureaucracy and Public Choice. New York: Harvester Wheatsheaf.
Evans, Peter, i James E. Rauch. 1999. „Bureaucracy and Growth: A Cross-National Analysis of the Effects of ‚Weberian‘ State Structures on Economic Growth“. American Sociological Review 64 (5): 748–65. https://doi.org/10.2307/2657374.
Krueger, Anne O. 1974. „The Political Economy of the Rent-Seeking Society“. American Economic Review 64 (3): 291–303.
Laffont, Jean-Jacques, i David Martimort. 2002. The Theory of Incentives: The Principal-Agent Model. Princeton, NJ: Princeton University Press.
Lipsky, Michael. 1980. Street-Level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Services. New York: Russell Sage Foundation.
Margetts, Helen, i Patrick Dunleavy. 2013. „The Second Wave of Digital-Era Governance: A Quasi-Paradigm for Government on the Web“. Philosophical Transactions of the Royal Society A 371 (1987): 20120382. https://doi.org/10.1098/rsta.2012.0382.
Migué, Jean-Luc, i Gérard Bélanger. 1974. „Toward a General Theory of Managerial Discretion“. Public Choice 17 (1): 27–47. https://doi.org/10.1007/BF01718995.
Mueller, Dennis C. 2003. Public Choice III. Cambridge: Cambridge University Press.
Niskanen, William A. 1971. Bureaucracy and Representative Government. Chicago: Aldine-Atherton.
Nordhaus, William D. 1975. „The Political Business Cycle“. Review of Economic Studies 42 (2): 169–90. https://doi.org/10.2307/2296528.
Stigler, George J. 1971. „The Theory of Economic Regulation“. Bell Journal of Economics and Management Science 2 (1): 3–21. https://doi.org/10.2307/3003160.
Tullock, Gordon. 1967. „The Welfare Costs of Tariffs, Monopolies, and Theft“. Western Economic Journal 5 (3): 224–32. https://doi.org/10.1111/j.1465-7295.1967.tb01923.x.
Weber, Max. 1978. Economy and Society: An Outline of Interpretive Sociology. Uredio Guenther Roth i Claus Wittich. Berkeley: University of California Press.
Wilson, Woodrow. 1887. „The Study of Administration“. Political Science Quarterly 2 (2): 197–222. https://doi.org/10.2307/2139277.