Stabilizacijska funkcija

Fiskalna politika, multiplikatori i politički ciklusi

Milan Deskar-Škrbić · Petra Palić · Luka Šikić

Dobro došli natrag

Prošli smo alokaciju i raspodjelu, dva pitanja o tome što se događa na pojedinim tržištima. Danas se odmičemo korak unatrag i gledamo gospodarstvo kao cjelinu.

Tržišta se znaju snažno prilagođavati, ali se cijelo gospodarstvo ipak može naći u dubokoj recesiji ili u pregrijavanju.

Treća Musgraveova funkcija pita kako država čuva gospodarstvo od velikih oscilacija.

Gdje smo stali

  • Alokacijska funkcija: ispravlja tržišne neuspjehe, javna dobra, eksternalije i tržišnu moć.
  • Distribucijska funkcija: pita je li raspodjela dohotka i rizika društveno prihvatljiva.
  • Stabilizacijska funkcija: gleda gospodarstvo kao cjelinu i ublažava ciklus.

Prve dvije funkcije pitaju proizvodi li tržište pravu količinu i pravednu raspodjelu.

Treća pita nešto drugo, proizvodi li tržište stabilnu ukupnu razinu aktivnosti — i odgovor je da ne uvijek (Musgrave 1959).

Što stabilizacija pokušava postići

Cilj stabilizacijske politike nije zaustaviti svaki gospodarski ciklus, što ionako nije moguće, nego smanjiti njegove najštetnije posljedice.

  • Ublažiti najdublje padove i spriječiti najopasnija pregrijavanja
  • Očuvati visoku zaposlenost, stabilnost cijena i financijsku stabilnost
  • Sačuvati održive javne financije za buduće krize

Ključno Stabilizacija ne briše ciklus, nego mu smanjuje amplitudu — plići padovi, blaža pregrijavanja i kraći oporavci.

Agenda današnjeg predavanja

  1. Zašto tržište nije samo po sebi stabilno i Keynesov uvid.
  2. Fiskalna politika i fiskalni multiplikator.
  3. Automatski stabilizatori i diskrecijska intervencija.
  4. Monetarna politika, euro i podjela rada među instrumentima.
  5. Politički ciklusi: kad država sama stvara nestabilnost.
  6. Velike krize, stabilnost kao javno dobro i vježba.

Polazno pitanje

Poduzeća očekuju slabiju prodaju pa otpuštaju radnike. Otpušteni radnici troše manje, pa prodaja doista pada. Očekivanje se samo ispunilo.

Treba li država čekati da se gospodarstvo samo izvuče iz te spirale — i koliko dugo društvo može podnijeti čekanje?

Zašto tržište nije samo po sebi stabilno

Gospodarski ciklusi nastaju jer se odluke kućanstava, poduzeća, banaka i države ne usklađuju uvijek savršeno.

  1. Optimizam i nakupljanje rizika
  2. Preokret očekivanja i negativna spirala
  3. Keynes i nedovoljna agregatna potražnja
  4. Šokovi koji ne dolaze iz potražnje

Negativna spirala potražnje

U razdobljima optimizma poduzeća pretjerano investiraju, banke previše kreditiraju, a cijene imovine rastu brže od temeljnih pokazatelja. Ispod prividne stabilnosti nakupljaju se rizici.

Kada se očekivanja preokrenu, proces se ubrzava sam od sebe.

  • Poduzeća smanjuju investicije jer očekuju slabiju potražnju
  • Banke pooštravaju kredite jer se boje gubitaka
  • Kućanstva odgađaju kupnju i povećavaju štednju
  • Nezaposlenost raste, a to dodatno obara potrošnju

Ključno Početni šok pokreće spiralu u kojoj pad potražnje smanjuje proizvodnju, pad proizvodnje smanjuje dohotke, a manji dohoci dodatno obaraju potražnju.

Keynes i nedovoljna potražnja

Prema Keynesovoj analizi gospodarstvo može zapeti u stanju nedovoljne agregatne potražnje, u kojem nema dovoljno privatne potrošnje i investicija da bi se održala puna zaposlenost (Keynes 1936).

  • Čekanje da se tržište samo vrati u ravnotežu može biti društveno preskupo
  • Nezaposlenost, neiskorišteni kapaciteti i izgubljena proizvodnja mogu trajati dugo
  • Zato država može imati aktivnu ulogu u stabilizaciji ukupne potražnje

Nestabilnost ne dolazi samo iz potražnje

Pad potražnje samo je jedan put u nestabilnost. Stabilizacijska funkcija obuhvaća i ostale.

Inflacijski pritisci

  • Potražnja raste brže od kapaciteta
  • Šok cijena energije i hrane

Financijski i vanjski šokovi

  • Bankarske krize i pad kreditiranja
  • Prekid opskrbnih lanaca, pad izvozne potražnje

Fiskalna politika kao instrument

Fiskalna politika je upravljanje javnim prihodima, rashodima, proračunskim saldom i javnim dugom radi utjecaja na ukupnu potražnju u gospodarstvu.

Ako gospodarstvo može zapasti u stanje nedovoljne potražnje, državi treba instrument kojim na tu potražnju može izravno djelovati. Taj se instrument nalazi u samom proračunu.

Dva smjera djelovanja

U recesiji — ekspanzivno

  • Povećati javnu potrošnju i investicije
  • Povećati transfere kućanstvima
  • Smanjiti poreze, dopustiti deficit
  • Cilj: ublažiti pad privatne potražnje

U pregrijavanju — restriktivno

  • Smanjivati deficit, usporavati rast rashoda
  • Odgađati manje važne projekte
  • Povećati prihode
  • Cilj: spriječiti pregrijavanje, stvoriti rezervu

Asimetrija koja stvara dug

Ekspanzija u krizi politički je popularna, a kontrakcija u dobrim vremenima politički teška.

  • Lako je povećati rashode ili smanjiti poreze kada postoji kriza
  • Teško je stvarati proračunske viškove dok gospodarstvo raste
  • Posljedica: države ulaze u krize s premalo fiskalnog prostora, a izlaze s većim dugom

Fiskalni multiplikator

Fiskalni multiplikator je omjer ukupne promjene BDP-a i početne promjene fiskalne varijable koja je izaziva. Ako 1 mlrd. eura veće potrošnje podiže BDP za 1,5 mlrd. eura, multiplikator je 1,5.

  • Početni impuls ne djeluje samo jednom: dodatna potrošnja postaje nečiji dohodak
  • Dio tog dohotka opet se troši, pa se učinak širi kroz gospodarstvo
  • Ovisi o graničnoj sklonosti potrošnji, otvorenosti gospodarstva i stanju monetarne politike

Keynesijanski križ na grafu

Povećajte ΔG i u lijevoj se ploči krivulja izdataka diže, a ravnoteža klizi udesno. Povećajte ΔT i u desnoj ploči ide suprotno — porezni je multiplikator negativan i po iznosu manji. Podignite c prema 0,85 i oba multiplikatora naglo rastu.

Multiplikator nije konstanta

Ista mjera u recesiji i u ekspanziji proizvodi različite ishode.

Empirija Procjene na razvijenim ekonomijama pokazuju da je multiplikator državnih izdataka u recesijama često između 1,5 i 2,0, a u ekspanzijama može pasti ispod 1,0 (Blanchard i Leigh 2013). U recesiji dodatni euro mobilizira neiskorištene kapacitete, dok u punoj zaposlenosti dijelom istiskuje privatnu potražnju. Učinak je najjači kada je monetarna politika na donjoj granici kamatnih stopa.

Vrijeme je važnije od veličine

Politička pouka nije da je ekspanzija uvijek dobra, nego da je njezino vrijeme važnije od njezine veličine.

  • Ista intervencija u dubokoj recesiji i u kasnoj ekspanziji daje suprotne ishode
  • Politički proces ne razlikuje uvijek ta dva trenutka
  • To je jak argument za institucije koje odluku o djelovanju odvajaju od izbornog kalendara

Automatski stabilizatori

Automatski stabilizatori su elementi poreznog i socijalnog sustava koji bez ikakve posebne odluke ublažavaju ciklus, jer u recesiji prihodi padaju, a socijalni rashodi rastu, dok se u ekspanziji događa suprotno.

  • U recesiji automatski padaju porezi na dohodak, doprinosi, PDV i porez na dobit
  • Istodobno rastu naknade za nezaposlene i socijalna pomoć
  • Dio pada privatnog dohotka nadoknađuje se kroz proračun bez ijednog novog zakona

Snaga ovisi o veličini države

Snaga automatskih stabilizatora sustavno varira među zemljama.

  • Veći i progresivniji porezni sustav i razvijenija socijalna zaštita znače snažnije stabilizatore (Tanzi 2011)
  • Takva gospodarstva pokazuju manje izražene cikličke oscilacije
  • Cijena je više trajno porezno opterećenje

Ključno Veličina i struktura države nisu samo pitanje preraspodjele — one izravno određuju koliko je gospodarstvo automatski zaštićeno od recesija.

Diskrecijska fiskalna politika

Diskrecijska fiskalna politika su posebne mjere koje vlada svjesno donosi kao odgovor na konkretnu situaciju, poput privremenih smanjenja poreza, jednokratnih pomoći, javnih investicija ili programa zapošljavanja.

Diskrecija je važna u velikim krizama, kada automatski stabilizatori nisu dovoljni — spašavanje banaka, subvencije plaća u pandemiji, pomoć u energetskoj krizi.

Četiri ograničenja diskrecije

Vremensko kašnjenje

  • Treba vremena da se kriza prepozna, mjera osmisli i provede
  • Ako stigne prekasno, pojačava pregrijavanje

Problem ciljanja

  • Mjere preširoke ili preuske

Fiskalni trošak

  • Privremene mjere povećavaju deficit i dug

Politička ekonomija

  • Mjere uvedene kao privremene postaju trajne jer korisnici razviju interes da se nastave

Unutarnji i vanjski rok

Unutarnji rok

Vrijeme da se šok prepozna u podacima i da se o mjeri politički odluči.

Vanjski rok

Vrijeme dok usvojena mjera doista počne djelovati na potražnju i zaposlenost.

Podaci o ciklusu kasne, a postupak je spor, pa poticaj skrojen prema današnjem dnu recesije može stupiti na snagu tek kada je oporavak već počeo (Friedman 1953).

Ključno Unutarnji rok diskrecije nikada nije nula — zato automatski stabilizatori, koji djeluju bez ijedne nove odluke, imaju strukturnu prednost.

Monetarna politika i fiskalno-monetarni splet

Fiskalna politika nije jedini instrument. Uz nju stoji monetarna, a njihova podjela rada određuje tko nosi glavni teret u kojem trenutku.

Snižavajući referentnu kamatnu stopu, središnja banka snižava troškove zaduživanja, potiče investicije i kupnju trajnih dobara, a u otvorenom gospodarstvu slabi tečaj i jača izvoz.

Kad monetarna politika dosegne granicu

Klasična podjela rada daje glavnu ulogu monetarnoj politici, a fiskalnoj samo dopunsku. No ta podjela ima jasnu iznimku.

  • Kada stope dosegnu donju nominalnu granicu, središnja banka ne može dalje stimulirati gospodarstvo
  • U tom režimu fiskalna politika preuzima primarnu ulogu, jer djeluje izravno na potražnju (Blanchard 2018)
  • Njezin multiplikator tada postaje znatno veći nego inače

Ključno Podjela rada između monetarne i fiskalne politike nije fiksna — ovisi o makroekonomskom režimu, pa odgovorna politika prepoznaje koji režim trenutno vrijedi.

Optimalna valutna područja i euro

Teorija optimalnih valutnih područja pita pod kojim je uvjetima skupini zemalja isplativo odreći se vlastite monetarne politike i prijeći na zajedničku valutu (Mundell 1961).

  • Korist: niža neizvjesnost tečaja i niži troškovi razmjene
  • Trošak: gubitak monetarnog instrumenta za asimetrične šokove koji ne pogađaju sve članice jednako
  • Ublažavaju ga slična gospodarstva, pokretljiv rad i zajednički proračun (Kenen 1969)

Za Hrvatsku to nije teorija

Hrvatska je 2023. uvela euro i monetarnu politiku prenijela na Europsku središnju banku.

  • Referentnu stopu za europodručje postavlja Frankfurt prema cijelom području, ne prema hrvatskom ciklusu
  • Pogodi li Hrvatsku asimetrični šok, zajednička monetarna politika neće reagirati na njega
  • Glavni instrument stabilizacije koji preostaje postaje fiskalna politika (European Central Bank 2025)

Ključno Uvođenjem eura raste ulog dobrih fiskalnih pravila i fiskalnog prostora, jer fiskalna politika sada mora nositi teret koji je prije dijelila s nacionalnom monetarnom politikom.

Kad država sama stvara nestabilnost

Dosad smo pretpostavljali dobrohotnog planera koji instrumente koristi samo da gospodarstvo približi potencijalu. Teorija javnog izbora taj prikaz dopunjuje.

Donositelji odluka nisu lišeni vlastitih interesa — suočavaju se s izbornim kalendarima i potrebom za podrškom, pa i sama vlada može postati izvor nestabilnosti koju bi trebala suzbijati (Buchanan i Tullock 1962).

Oportunistički ciklus (Nordhaus)

Političari bez ideologije, motivirani samo reizborom, mogu sami stvoriti ciklus oko izbornog kalendara (Nordhaus 1975).

Model počiva na tri pretpostavke.

  • Birači su kratkovidni i ocjenjuju uglavnom posljednju godinu mandata
  • Inflacijska očekivanja formiraju se adaptivno, prema prošloj inflaciji
  • U kratkom roku postoji eksploatabilna Phillipsova krivulja

Oportunistički ciklus na grafu

Pojačajte snagu manipulacije i predizborni pad nezaposlenosti se produbljuje, a postizborni skok postaje oštriji. Spustite je prema nuli i krivulja se izravna na prirodnoj stopi — vlada koja ne trguje glasovima ne stvara ciklus.

Stranački ciklus (Hibbs)

Fluktuacije ne diktira blizina izbora, nego sama smjena vlasti (Hibbs 1977).

Lijeva vlada

  • Zastupa radnike i niže dohotke
  • Najviše trpi u nezaposlenosti
  • Prednost zaposlenosti uz toleranciju inflacije

Desna vlada

  • Zastupa vlasnike kapitala i fiksne prihode
  • Inflacija im obezvrjeđuje imovinu
  • Prednost stabilnosti cijena uz toleranciju nezaposlenosti

Racionalni ciklusi

Ako bi isti trik varao birače iz ciklusa u ciklus, oni bi ga s vremenom prozreli. Druga generacija zato pretpostavlja racionalna očekivanja (Alesina 1989).

Racionalni oportunistički

  • Signalna igra o kompetenciji vlade
  • Predizborni zaokret strukture proračuna prema vidljivoj potrošnji
  • Učinak je privremeno iskrivljenje, ne trajni rast (Rogoff 1990)

Racionalni stranački

  • Ugovori o plaćama prije izbornog ishoda
  • Neizvjesnost pobjednika stvara inflacijsko iznenađenje
  • Bum ili recesija samo na početku mandata (Alesina 1987)

Četiri modela na jednom mjestu

Dimenzija Oportunistički (Nordhaus) Stranački (Hibbs) Racionalni opt. (Rogoff) Racionalni str. (Alesina)
Motiv aktera samo reizbor ideološki ciljevi baze reizbor uz signal ideološki ciljevi baze
Očekivanja adaptivna, unazad adaptivna, unazad racionalna, unaprijed racionalna, unaprijed
Izvor fluktuacije nezaposlenost prije izbora smjena stranke struktura proračuna postizborno iznenađenje
Trajanje učinaka ciklus kroz mandat trajne razlike privremeno iskrivljenje prijelazni učinci

Izrada autora prema Nordhaus (1975), Hibbs (1977), Rogoff (1990) i Alesina (1987).

Pravila protiv ciklusa

Makropolitički ciklusi su oblik državnog neuspjeha koji se ne liječi osobnom čestitošću dužnosnika, nego pravilima zadanim unaprijed (Kydland i Prescott 1977).

Numerička fiskalna pravila

Ograničavaju deficit i dug, primjerice švicarska kočnica koja rashod veže uz prihod i fazu ciklusa.

Neovisna fiskalna vijeća

Nadziru prognoze i upozoravaju na predizborna iskrivljenja.

Neovisna središnja banka

Uklanja monetarni dio ciklusa jer vjerodostojno odbija predizborni pritisak na ekspanziju (Rogoff 1985).

Velike krize i trajni rast države

Velike krize često trajno mijenjaju veličinu i ulogu države.

  • Učinak premještanja: javni rashodi u krizi naglo rastu, ali se nakon nje ne vraćaju na prethodnu razinu (Peacock i Wiseman 1961)
  • Učinak zupčanika: uloga države poraste u krizi, a poslije se smanji samo djelomično (Higgs 1987)
  • Mjere uvedene kao privremene mogu postati trajne

Histereza i oprez pred štednjom

Histereza je pojava da privremeni šok ostavlja trajne posljedice. Dugo nezaposleni radnici gube vještine, dio izgubljene proizvodnje nikad se ne nadoknadi, pa se privremeno odstupanje pretvara u trajno pomicanje trenda.

  • Zbog histereze prebrza konsolidacija u krivom trenutku može produbiti pad i odgoditi oporavak (Blyth 2013)
  • No visok i rastući dug povećava ranjivost i može izazvati nagli gubitak povjerenja tržišta (Reinhart i Rogoff 2009)
  • Pogreška u vremenu može biti skuplja od pogreške u smjeru

Stabilnost kao javno dobro

Makroekonomska stabilnost ima svojstva javnog dobra. Neisključiva je, jer nitko ne može biti isključen iz njezinih koristi, i u dobroj mjeri nekonkurentna, jer korist jednoga ne umanjuje stabilnost za ostale.

  • Kada je gospodarstvo stabilno, koristi imaju gotovo svi
  • Kada postane nestabilno, troškovi se šire kroz cijelo društvo
  • Kao i kod svakog javnog dobra, tržište je samo neće proizvesti u dovoljnoj mjeri

Ključno Time se zatvara luk triju funkcija. Alokacija pita kako ispraviti tržišne neuspjehe, distribucija kako raspodijeliti dohodak i rizike, a stabilizacija kako očuvati gospodarstvo od velikih oscilacija.

Što smo naučili

  1. Tržište nije samo po sebi stabilno. Koordinacijski neuspjeh i nedovoljna potražnja mogu gospodarstvo zaglaviti ispod pune zaposlenosti (Keynes 1936).
  2. Snaga fiskalne politike ovisi o multiplikatoru, koji je veći u recesiji nego u ekspanziji — vrijeme je važnije od veličine.
  3. Automatski stabilizatori djeluju brzo i bez odluke, dok diskrecija trpi unutarnji i vanjski rok.
  4. Vlada može i sama stvarati ciklus kada stabilizaciju podredi izborima, pa joj kao protuteža služe pravila i neovisne institucije.

Nit koja povezuje

Ključno Stabilizacijska politika mora biti dovoljno snažna da odgovori na krizu, ali dovoljno disciplinirana da ne pretvori svaku krizu u trajno širenje rashoda i duga.

Ista politika može biti i lijek i bolest, ovisno o vremenu i dizajnu. Zato dobra stabilizacijska politika nije samo pitanje koliko djelovati, nego prije svega kada djelovati i kada se povući.

Vježba s podacima

Vježba Zatvoreno gospodarstvo bez poreza, granična sklonost potrošnji c = 0,75.

  1. Izračunajte jednostavni multiplikator državne potrošnje prema izrazu 1/(1−c).
  2. Za koliko raste ravnotežni BDP ako država trajno poveća potrošnju za 4 mlrd. eura?
  3. U dubokoj recesiji stvarni je multiplikator bliži 1,8. Koje pretpostavke jednostavnog modela tada ne vrijede?

Što slijedi

Time smo zatvorili tri klasične funkcije države — alokaciju, distribuciju i stabilizaciju. Ostaje prihodna strana kojom se sve to financira.

  1. Predavanje 6 — Manjkavosti tržišta i teorija oporezivanja. Načela pravednog i učinkovitog oporezivanja, mrtvi teret poreza i porezna incidencija.
  2. Dalje u kolegiju. Tko sve te odluke zapravo donosi i s kojim poticajima — otvaramo dio knjige o javnom izboru.
Alesina, Alberto. 1987. „Macroeconomic Policy in a Two-Party System as a Repeated Game“. Quarterly Journal of Economics 102 (3): 651–78.
———. 1989. „Politics and Business Cycles in Industrial Democracies“. Economic Policy 4 (8): 55–98.
Blanchard, Olivier. 2018. „On the Future of Macroeconomic Models“. Oxford Review of Economic Policy 34 (1–2): 43–54. https://doi.org/10.1093/oxrep/grx045.
Blanchard, Olivier, i Daniel Leigh. 2013. „Growth Forecast Errors and Fiscal Multipliers“. American Economic Review 103 (3): 117–20. https://doi.org/10.1257/aer.103.3.117.
Blyth, Mark. 2013. Austerity: The History of a Dangerous Idea. New York: Oxford University Press.
Buchanan, James M., i Gordon Tullock. 1962. The Calculus of Consent: Logical Foundations of Constitutional Democracy. Ann Arbor: University of Michigan Press.
European Central Bank. 2025. „Monetary Policy“. https://www.ecb.europa.eu/mopo/intro/html/index.en.html.
Friedman, Milton. 1953. Essays in Positive Economics. Chicago: University of Chicago Press.
Hibbs, Douglas A. 1977. „Political Parties and Macroeconomic Policy“. American Political Science Review 71 (4): 1467–87.
Higgs, Robert. 1987. Crisis and Leviathan: Critical Episodes in the Growth of American Government. New York: Oxford University Press.
Kenen, Peter B. 1969. „The Theory of Optimum Currency Areas: An Eclectic View“. U Monetary Problems of the International Economy, uredio Robert A. Mundell i Alexander K. Swoboda. Chicago: University of Chicago Press.
Keynes, John Maynard. 1936. The General Theory of Employment, Interest and Money. London: Macmillan.
Kydland, Finn E., i Edward C. Prescott. 1977. „Rules Rather than Discretion: The Inconsistency of Optimal Plans“. Journal of Political Economy 85 (3): 473–91. https://doi.org/10.1086/260580.
Mundell, Robert A. 1961. „A Theory of Optimum Currency Areas“. The American Economic Review 51 (4): 657–65.
Musgrave, Richard A. 1959. The Theory of Public Finance. New York: McGraw-Hill.
Nordhaus, William D. 1975. „The Political Business Cycle“. Review of Economic Studies 42 (2): 169–90. https://doi.org/10.2307/2296528.
Peacock, Alan T., i Jack Wiseman. 1961. The Growth of Public Expenditure in the United Kingdom. Princeton: Princeton University Press.
Reinhart, Carmen M., i Kenneth S. Rogoff. 2009. This Time Is Different: Eight Centuries of Financial Folly. Princeton: Princeton University Press.
Rogoff, Kenneth. 1985. „The Optimal Degree of Commitment to an Intermediate Monetary Target“. Quarterly Journal of Economics 100 (4): 1169–89. https://doi.org/10.2307/1885679.
———. 1990. „Equilibrium Political Budget Cycles“. American Economic Review 80 (1): 21–36.
Tanzi, Vito. 2011. Government versus Markets: The Changing Economic Role of the State. Cambridge: Cambridge University Press.