Konstitucionalna (ustavna) ekonomika
Vodič kroz poglavlje
- Što je ustavna ekonomika i po čemu se razlikuje od izbora pojedinih politika?
- Zašto je važnije pitanje pravila igre od pitanja pojedinačnih odluka?
- Što je problem vremenske nedosljednosti i kako pravila grade vjerodostojnost?
- Kako fiskalna pravila i neovisne institucije obuzdavaju političke cikluse?
- Po čemu prepoznajemo dobra ustavna pravila?
U prethodnom smo poglavlju vidjeli kako nova institucionalna ekonomika objašnjava funkcioniranje gospodarstva i javnog sektora kroz pojmove poput institucija, transakcijskih troškova i principal–agent problema. Ti pristupi jasno pokazuju da ishodi javnih politika ne ovise samo o dobrim namjerama, političkim programima ili sofisticiranim ekonomskim modelima. Oni prije svega ovise o institucionalnom okviru unutar kojeg se odluke donose, provode i nadziru.
Čak i vrlo dobra ideja može proizvesti loš rezultat ako se provodi u loše dizajniranom institucionalnom okruženju. Porezna reforma može biti ekonomski dobro zamišljena, ali ako je porezna administracija slaba, pravila se često mijenjaju, a provedba je selektivna, učinak reforme može biti vrlo ograničen. Socijalna politika može imati plemenit cilj, ali ako nema jasne kriterije, kvalitetne podatke i dobar nadzor, može završiti kao neučinkovit sustav transfera.
Na toj se osnovi razvija ustavna ekonomika. Ona ide korak dalje od standardne analize javnih politika i postavlja dublje pitanje o tome kako unaprijed oblikovati pravila političkog i ekonomskog odlučivanja tako da ograniče loše ishode i povećaju vjerojatnost dobrih odluka. Fokus se premješta s pojedinačnih politika na pravila koja određuju kako se te politike uopće donose.
Poglavlje tu zamisao razrađuje od temelja prema primjeni. Najprije razdvaja dvije razine odlučivanja, izbor pravila i izbor unutar pravila, a zatim pokazuje zašto su pravila uopće potrebna na primjeru vremenske nedosljednosti i političko-proračunskih ciklusa, situacija u kojima sloboda odlučivanja iz dana u dan proizvodi lošije ishode od unaprijed vezanih ruku. Odatle slijedi pitanje po čemu prepoznajemo dobra pravila, ona koja vjerodostojnost i povjerenje grade umjesto da ih troše.
Što je ustavna ekonomika?
Ustavna ekonomika proučava pravila koja oblikuju političko i ekonomsko odlučivanje (Vanberg 2018.). Često se kaže da se ona bavi „pravilima o pravilima”. To znači da njezin glavni predmet nisu samo konkretne odluke o porezima, rashodima, subvencijama ili regulaciji, nego institucionalni okvir koji određuje kako se takve odluke donose.
Definicija 1 Ustavna (konstitucionalna) ekonomika je grana ekonomske analize koja proučava pravila o pravilima, to jest izbor ustavnih i institucionalnih ograničenja unutar kojih se potom donose pojedinačne političke odluke; njezino pitanje nije koja je politika optimalna, nego koja pravila proizvode bolje politike i pod kojom procedurom, većinom i ograničenjima se smiju mijenjati (Buchanan i Tullock 1962.; Vanberg 2018.).
Za razliku od standardne ekonomske analize, koja se često bavi izborom optimalne politike, ustavna ekonomika pita kako treba izgledati politički i institucionalni sustav koji proizvodi javne politike. Njezino temeljno pitanje nije samo kolika treba biti porezna stopa, nego tko ju smije mijenjati, kojom procedurom, uz kakvu većinu, uz kakvu procjenu učinaka i uz kakva ograničenja.
Ovu su disciplinu posebno razvili James M. Buchanan i Gordon Tullock, prije svega u knjizi The Calculus of Consent iz 1962. godine (Buchanan i Tullock 1962.). Njihov pristup predstavlja važan odmak od tradicionalnog, benevolentnog pogleda na državu. U klasičnoj teoriji javnih financija država se često promatra kao akter koji prepoznaje tržišne neuspjehe i intervenira radi javnog interesa. Buchanan i Tullock uvode realističniju pretpostavku po kojoj političari, birokrati, birači i interesne skupine djeluju u političkom procesu kao stvarni ljudi, s vlastitim interesima, ograničenim informacijama i poticajima.
To ne znači da su politički akteri nužno loši, sebični ili zlonamjerni. Poanta je drukčija. Ne smijemo dizajnirati političke institucije kao da svi akteri uvijek djeluju isključivo u javnom interesu. Ako znamo da ljudi reagiraju na poticaje na tržištu, moramo pretpostaviti da reagiraju na poticaje i u politici. Temeljna ideja ustavne ekonomike može se izraziti vrlo jednostavno. Ako znamo da akteri u političkom sustavu slijede vlastite interese, tada moramo oblikovati pravila koja će te interese usmjeriti prema društveno poželjnim ishodima.
Važna implikacija ovog pristupa jest da kvaliteta javnih politika ne ovisi samo o stručnosti donositelja odluka. Stručnost je važna, ali nije dovoljna. Ako su pravila sustava loše postavljena, čak i kompetentni i dobronamjerni akteri mogu proizvoditi loše ishode. Obrnuto, ako su pravila dobro postavljena, čak i akteri koji slijede vlastite interese mogu biti potaknuti da djeluju na način koji je bliži javnom interesu. Ustavna ekonomika zato ne nastoji probleme javnog sektora rješavati samo naknadno, kada se loše odluke već dogode. Njezin je naglasak ex ante, odnosno usmjeren na unaprijed postavljena pravila koja smanjuju vjerojatnost loših odluka.
Da bi pravila bila pravična, akteri koji ih biraju ne bi smjeli moći skrojiti ih prema vlastitoj trenutnoj koristi. Buchanan i Tullock zato ex ante naglasak grade na zamišljenom velu neizvjesnosti (veil of uncertainty), koji upravo tu mogućnost uklanja (Buchanan i Tullock 1962.).
Definicija 2 Pod velom neizvjesnosti akteri se dogovaraju o pravilima na ustavnoj razini ne znajući kakav će biti njihov konkretan položaj kada se ta pravila primijene u stotinama budućih operativnih odluka.
Pojedinac može u budućnosti biti porezni obveznik ili korisnik transfera, dobitnik ili gubitnik konkretne reforme, član većine ili manjine. Pod tom neizvjesnošću racionalan je izbor pravila koja štite svakog mogućeg sudionika, a ne pravila koja koriste konkretnu trenutnu poziciju, pa su pravila izabrana iza vela sustavno bliža onome što bi se moglo nazvati javnim interesom od pravila koja se biraju nakon što je svatko već fiksirao svoj interes. Ta je ideja u srži zašto se ustavna razina mora odvojiti od operativne. Kada se pravila o porezu mijenjaju u istom mandatu kao i porezna stopa, veo neizvjesnosti ne postoji, jer svaki sudionik točno zna na čijoj će se strani naći. Operativni interesi sustavno potkopavaju kvalitetu pravila ako se ustavna razina ne čuva odvojenom.
Pravila i odluke — dvije razine političkog odlučivanja
Jedan od najvažnijih doprinosa ustavne ekonomike jest razlikovanje između dvije razine odlučivanja. Ustavna (konstitucionalna) razina određuje pravila igre, dok operativna (postkonstitucionalna) razina odlučuje unutar tih pravila.
Na operativnoj razini donose se svakodnevne političke odluke o visini poreza, strukturi javne potrošnje, subvencijama, regulaciji, socijalnim programima, plaćama u javnom sektoru ili javnim investicijama. Ova razina je građanima najvidljivija jer neposredno utječe na njihov životni standard. Upravo se na njoj najčešće vodi politička borba oko toga tko će dobiti više sredstava, kome će se smanjiti porez i koji će se projekt financirati.
Međutim, ustavna ekonomika upozorava da se najvažnija pravila igre ne određuju na toj svakodnevnoj razini. Ona se određuju na ustavnoj razini, gdje društvo definira procedure, ograničenja i temeljna pravila unutar kojih se operativne odluke mogu donositi. Ta pravila uključuju način donošenja zakona, podjelu vlasti, neovisnost sudstva, ograničenja javnog duga, fiskalna pravila, neovisnost središnje banke, procedure javne nabave, pravila transparentnosti i mehanizme odgovornosti.
Razlika se može jednostavno objasniti. Operativna razina pita što ćemo danas odlučiti. Ustavna razina pita po kojim ćemo pravilima odlučivati danas, sutra i za deset godina. Operativna razina bavi se pojedinačnim potezima u igri, a ustavna razina pravilima same igre.
Ova razlika je presudna jer mnogi problemi javnih politika ne proizlaze iz jedne pogrešne odluke, nego iz institucionalnog okvira koji stalno potiče iste vrste pogrešnih odluka. Ako politički sustav nagrađuje povećanje rashoda prije izbora, odgađanje reformi, pogodovanje organiziranim skupinama i prebacivanje troškova u budućnost, onda problem nije samo u jednom političaru ili jednoj vladi. Problem je u pravilima koja takvo ponašanje čine racionalnim.
Buchanan i Tullock taj izbor pravila prikazuju kroz račun pristanka, usporedbu troškova koju svaki sudionik radi kada bira koliku suglasnost tražiti za kolektivne odluke (Buchanan i Tullock 1962.; Mueller 2003.). Označimo li s \(k\) prag suglasnosti, broj sudionika čiji je pristanak nužan da bi odluka prošla, ukupni trošak kolektivnog odlučivanja zbroj je dviju komponenti koje se kreću u suprotnim smjerovima,
\[ C(k) = E(k) + D(k), \qquad k^{*} = \arg\min_{k \in [1,N]} \big[\, E(k) + D(k) \,\big] \]
gdje su \(E(k)\) očekivani vanjski troškovi, šteta koju pojedincu nanose odluke donesene bez njegova pristanka, a \(D(k)\) troškovi odlučivanja, napor i vrijeme potrebni da se okupi tražena suglasnost. Vanjski troškovi padaju kako \(k\) raste, jer veća većina sve teže može nadglasati i oštetiti pojedinca, dok troškovi odlučivanja rastu, jer je sve teže pridobiti sve širi krug suglasnih. Optimalni prag \(k^{*}\) minimizira njihov zbroj i objašnjava zašto jednoglasnost, koja vanjske troškove svodi na nulu, gotovo nikad nije razumna, jer cijenu plaća u golemim troškovima pregovaranja. Ujedno objašnjava zašto se za obične odluke bira jednostavna većina, a za ustavna pravila, gdje su vanjski troškovi pogrešne odluke veliki i trajni, pojačana većina.
Uvjet prvog reda dodatno izoštrava tu logiku. U optimumu se granično smanjenje vanjskih troškova izjednačava s graničnim porastom troškova odlučivanja,
\[ E'(k) < 0, \quad D'(k) > 0 \;\;\Rightarrow\;\; E'(k^{*}) = -\,D'(k^{*}) \]
što je isti marginalistički obrazac koji se pojavljuje drugdje u knjizi, prag se pomiče naviše sve dok dodatna zaštita od nadglasavanja vrijedi onoliko koliko košta dodatni napor oko suglasnosti. Pravilo o pravilima time prestaje biti stvar dogme i postaje pitanje ravnoteže dvaju troškova.
U tom kontekstu ustavna ekonomika naglašava važnost pravila umjesto čiste diskrecije (Brennan i Buchanan 1985.). Diskrecija znači da donositelji odluka imaju širok prostor za odlučivanje od slučaja do slučaja. To može biti korisno kada je potrebna fleksibilnost, osobito u krizama. Ali previše diskrecije povećava neizvjesnost, otvara prostor za politički oportunizam i smanjuje vjerodostojnost. Pravila, s druge strane, ograničavaju proizvoljnost, smanjuju neizvjesnost i čine javne politike predvidljivijima. To ne znači da svaka politika mora biti potpuno automatizirana jer uvijek postoji potreba za prosudbom, nego da diskrecija mora biti ograničena pravilima, procedurama, transparentnošću i odgovornošću.
Sve to počiva na pretpostavci da se sama pravila mogu izabrati nepristrano, iza vela neizvjesnosti. Upravo tu pretpostavku ozbiljno propituje unutarnja kritika unutar same škole konstitucionalne ekonomike. Središnja pretpostavka da postoji izvorna pozicija u kojoj svi sudionici racionalno izabiru pravila prije nego što saznaju svoju ulogu u sustavu povijesno se nikada nije materijalizirala. Stvarni ustavi rezultat su konkretnih političkih nadmetanja, odnosa moći u trenutku donošenja i institucionalnog naslijeđa koje sužava prostor mogućih dogovora (Vanberg 2005.). Iz toga slijedi da formalno postojanje ustavnog pravila ne jamči njegovu kvalitetu jer pravilo izabrano iza znatno tanjeg vela neizvjesnosti pruža slabiju zaštitu od pravila izabranog stvarno depolitizirano.
Drugi pravac kritike fokusira se na evoluciju pravila. Holcombe i drugi recentni autori unutar iste tradicije upozoravaju da ustavna pravila često prestaju funkcionirati kako su zamišljena ne zato što ih netko otvoreno krši, nego zato što se sudska tumačenja, konvencije i rutine s vremenom pomiču i mijenjaju stvarni sadržaj pravila bez izmjene formalnog teksta (Holcombe 2018.). Pravila zato treba promatrati kao žive institucije koje zahtijevaju aktivno održavanje, a ne kao jednom postavljene strukture koje rade same od sebe.
Vremenska nedosljednost javnih politika
Najjači razlog zašto se vlada može htjeti unaprijed vezati pravilom leži u tome što njezini vlastiti budući poticaji rade protiv nje. Ono što se danas isplati obećati, sutra se često ne isplati provesti, a tu napetost ekonomisti nazivaju vremenskom nedosljednošću.
Definicija 3 Vremenska nedosljednost nastaje kada je neka politika optimalna iz dugoročne perspektive, ali ju je teško ili politički neisplativo provoditi u kratkom roku.
Ovaj su problem u modernoj makroekonomskoj literaturi posebno razvili Finn Kydland i Edward Prescott, pokazujući da diskrecijska politika često vodi do slabijih ishoda od politika temeljenih na vjerodostojnim pravilima (Kydland i Prescott 1977.). Suština problema je u tome da ono što je optimalno obećati za budućnost često nije optimalno provesti kada ta budućnost postane sadašnjost. Vlada može danas najaviti da će voditi odgovornu fiskalnu politiku, smanjivati deficit i kontrolirati javni dug. Takva najava može povećati povjerenje. Međutim, kada se približe izbori ili kada se pojave pritisci interesnih skupina, ista vlada može imati poticaj odstupiti od ranije najavljene politike. Dugoročno odgovorna politika tada postaje kratkoročno politički skupa.
Najklasičniji primjer nalazi se u fiskalnoj politici. Dugoročno su stabilne javne financije i održiv javni dug važni za makroekonomsku stabilnost. Međutim, u kratkom roku političari imaju poticaj povećati rashode ili smanjiti poreze kako bi povećali popularnost. Budući da se troškovi mogu prebaciti na buduće proračune i buduće generacije, politički sustav može sustavno proizvoditi prekomjerne deficite. Ovaj problem nije nužno posljedica „loših” političara jer proizlazi iz strukture poticaja, što je upravo poveznica između ustavne ekonomike i teorije javnog izbora.
Sličan problem pojavljuje se u monetarnoj politici. Vlast može imati poticaj poticati gospodarstvo prije izbora pritiskom na središnju banku da vodi previše ekspanzivnu monetarnu politiku. Kratkoročno to može smanjiti nezaposlenost, ali ako građani i tržišta očekuju takvo ponašanje, inflacijska očekivanja rastu, pa dugoročni rezultat može biti viša inflacija bez trajnog povećanja zaposlenosti. Upravo zato se neovisnost središnje banke često tumači kao institucionalni odgovor na problem vremenske nedosljednosti (Rogoff 1985.).
Rogoff je postavio teorijski model koji pokazuje da delegiranje monetarne politike neovisnom „konzervativnom” središnjom bankarom može smanjiti inflacijsku pristranost (Rogoff 1985.). Komparativna istraživanja razvijenih zemalja iz devedesetih potvrdila su da su zemlje s formalno neovisnijim središnjim bankama u prosjeku imale nižu i stabilniju inflaciju, bez sustavno lošijih ishoda za rast ili zaposlenost. Novija istraživanja nijansiraju tu sliku jer pokazuju da sama formalna neovisnost nije dovoljna bez transparentnosti i jasnog mandata, ali temeljni nalaz da pravila i delegiranje smanjuju inflacijsku pristranost ostaje robustan.
Ustavna ekonomika na ovaj problem odgovara zagovaranjem pravila, vjerodostojnih ograničenja i institucionalnih obveza. Ako političari imaju poticaj odstupiti od dugoročno optimalne politike, potrebno je unaprijed uspostaviti pravila koja takvo odstupanje čine težim, skupljim ili transparentnijim. U fiskalnoj politici to se pokušava postići srednjoročnim proračunskim okvirima, fiskalnim pravilima, ograničenjima deficita i duga, neovisnim fiskalnim vijećima i obvezom procjene fiskalnih učinaka novih mjera. U europskom kontekstu važnu ulogu imaju i fiskalna pravila na razini Europske unije.
Empirijska istraživanja institucionalnog dizajna fiskalnih okvira potvrđuju da pravila djeluju, ali pod uvjetima koje teorija predviđa. Komparativne studije više od dvadesetak zemalja pokazuju da su deficiti i razine duga sustavno niži u zemljama s eksplicitnim numeričkim pravilima koja imaju neovisan nadzor i jasne sankcije, dok pravila bez nadzornog mehanizma daju mjerljiv učinak samo u prvim godinama nakon uvođenja. Slabija pravila s mnogo iznimaka pružaju formalno ograničenje, ali njihova provedba ovisi o trenutnoj političkoj volji, što ih dugoročno izjednačava s nepostojanjem pravila.
Iz tih nalaza proizlazi praktična pouka koja nije ideološka. Pitanje nije treba li fiskalna pravila, nego kako ih dizajnirati tako da preživljavaju ekonomske cikluse, političke smjene i krizne pritiske. Pravila koja se mogu mijenjati istom procedurom kojom se donosi proračun de facto su uputa, ne pravilo, jer se uklanjaju kad postanu neugodna. Pravila s pojačanom većinom za izmjenu i s neovisnim tijelom koje javno ocjenjuje usklađenost u praksi su rijetka, ali su jedina koja se empirijski pokazuju otpornima.
Švicarska „kočnica zaduživanja” (Schuldenbremse), uvedena 2003., pokazuje kako dobro dizajnirano fiskalno pravilo može preživjeti političke pritiske. Pravilo traži da proračun bude uravnotežen tijekom ciklusa, dopušta deficite u recesiji, ali zahtijeva kompenzirajuće viškove u ekspanziji, a njegove izmjene traže referendum. Njemačka je 2009. usvojila sličnu odredbu na ustavnoj razini. Za razliku od pravila koja se mogu mijenjati istom procedurom kojom se donosi proračun, ova su otpornija upravo zato što su podignuta na ustavnu razinu i povezana s neovisnim nadzorom. Iskustvo potvrđuje teorijsku poruku da kvaliteta fiskalnog pravila ne ovisi o njegovoj strogosti, nego o tome koliko ga je teško zaobići kad postane neugodno.1
1 Daljnje čitanje: Pfeil i Feld (2024), Does the Swiss Debt Brake Induce Sound Federal Finances?; Rogoff (1985), The Optimal Degree of Commitment to an Intermediate Monetary Target.
Važno je pritom naglasiti da pravila ne smiju biti potpuno slijepa na okolnosti. Fiskalna politika mora imati prostor za reakciju u velikim krizama. Zato dobro pravilo nije ono koje potpuno ukida fleksibilnost, nego ono koje dopušta odstupanja pod jasno definiranim uvjetima, uz transparentnost, obrazloženje i plan povratka na održivu putanju. Cilj nije mehanička politika, nego vjerodostojna politika.
Neovisnost središnje banke kao rješenje vremenske nedosljednosti
Monetarni primjer vremenske nedosljednosti zaslužuje poseban tretman jer je upravo na njemu ustavna ekonomika ponudila svoje najuvjerljivije rješenje. Problem nije u tome što su nositelji monetarne politike loši, nego u tome što vlada koja kontrolira novac uvijek ima poticaj na kratkoročno iznenađenje. Robert Barro i David Gordon pokazali su da pod diskrecijom takav ishod nije slučajan nego ravnotežan, jer racionalni akteri unaprijed predviđaju vladin poticaj na iznenađenje i u svoja inflacijska očekivanja ugrađuju višu inflaciju, zbog čega nastaje trajna inflacijska pristranost koju nitko nije birao, a zaposlenost se ipak ne poveća (Barro i Gordon 1983.). Diskrecija tako proizvodi najgore od obaju svjetova, visoku inflaciju bez stvarne koristi.
Tu se napetost može sažeti u jednu funkciju cilja vlasti koju ona nastoji maksimizirati. Neka \(\pi\) označava ostvarenu inflaciju, a \(\pi^{e}\) inflaciju koju su građani unaprijed očekivali. Vlast cijeni iznenadnu inflaciju, jer joj neočekivani porast cijena nakratko spušta nezaposlenost, ali snosi trošak same inflacije,
\[ W(\pi) = b\,(\pi - \pi^{e}) \;-\; \tfrac{1}{2}\,a\,\pi^{2}, \qquad \pi^{D} = \frac{b}{a} > 0 = \pi^{R}, \quad a,b>0 \]
gdje član \(b\,(\pi - \pi^{e})\) hvata korist od iznenađenja, a \(-\tfrac{1}{2}a\pi^{2}\) rastući trošak inflacije. Pod diskrecijom vlast bira inflaciju nakon što su očekivanja već formirana, pa traži maksimum funkcije po \(\pi\). Uvjet \(\partial W/\partial\pi = b - a\pi = 0\) daje diskrecijsku inflaciju \(\pi^{D} = b/a\), koja je strogo pozitivna. Racionalni građani to predviđaju i ugrade tu svoja očekivanja, pa iznenađenja nestaje, a ostaje samo trošak, trajna inflacijska pristranost koju nitko nije birao. Da se vlast umjesto toga može unaprijed obvezati pravilom, izabrala bi \(\pi^{R} = 0\) i postigla isti ishod za zaposlenost uz nižu inflaciju. Upravo razlika \(\pi^{D} > \pi^{R}\) algebarski iskazuje zašto je vezivanje ruku superiorno diskreciji i zašto delegiranje monetarne politike neovisnoj banci ima smisla.
Rješenje koje ustavna ekonomika nudi nije bolja volja nego bolja pravila. Ako se monetarna politika delegira središnjoj banci koja je zakonski odvojena od dnevne politike i kojoj je mandat usmjeren na stabilnost cijena, vlada se unaprijed odriče poluge kojom bi poslije bila u napasti manipulirati. Konzervativni središnji bankar spomenut ranije samo je jedan oblik tog poteza, a njegova bit nije u osobi nego u mehanizmu vezivanja ruku kojim se vjerodostojnost kupuje dragovoljnim odustajanjem od diskrecije (Rogoff 1985.). Isti smo potez već vidjeli kod fiskalnih pravila u obliku ustavne kočnice zaduživanja. Vlada koja danas ne može pritisnuti središnju banku sutra ima vjerodostojniju valutu.
Hrvatska je taj mehanizam dovela do njegove krajnje točke. Uvođenjem eura 2023. monetarna politika više se ne vodi u Zagrebu nego u Frankfurtu, a Hrvatska narodna banka postala je dio Eurosustava (European Central Bank 2025.). Sa stajališta vremenske nedosljednosti to je najjači mogući oblik vezivanja ruku jer nositelj nacionalne politike više nema središnju banku na koju bi mogao pritisnuti čak ni kad bi to želio. Cijena tog poteza, gubitak monetarne politike kao instrumenta prilagodbe na domaće šokove, ista je ona koju smo razmotrili u poglavlju o stabilizacijskoj funkciji, a korist je uvezena vjerodostojnost monetarne stabilnosti koju malim i otvorenim gospodarstvima inače nije lako samostalno izgraditi.
Sljedeći korak te rasprave već je na stolu u obliku digitalnog eura, javnog digitalnog novca koji bi izdavala Europska središnja banka. Pristalice ističu da bi javni digitalni novac sačuvao ulogu središnje banke u svijetu u kojem se plaćanja sele na privatne platforme, dok kritičari upozoravaju da bi središnjoj banci dao nove ovlasti nad podacima o tome tko kome plaća. Tko izdaje novac i pod čijim nadzorom pritom ostaje pitanje na razmeđu monetarne vlasti i demokratske odgovornosti, gdje se ustavna ekonomika i monetarna politika izravno susreću.
Političko-proračunski ciklusi
S problemom vremenske nedosljednosti usko su povezani političko-proračunski ciklusi. Oni nastaju kada vlade prilagođavaju fiskalnu politiku izbornom kalendaru, a ne dugoročnim potrebama gospodarstva. Ideja je jednostavna. Prije izbora vlast ima poticaj povećati rashode, smanjiti poreze ili otvoriti nove programe kako bi povećala potporu birača. Nakon izbora dolazi vrijeme fiskalne prilagodbe (Nordhaus 1975.).
Definicija 4 Političko-proračunski ciklus je sustavno prilagođavanje fiskalne politike izbornom kalendaru, u kojemu se rashodi povećavaju a porezi smanjuju pred izbore radi veće potpore birača, dok se prilagodba i troškovi odgađaju na razdoblje nakon izbora (Nordhaus 1975.).
Vlast koja želi ostati na vlasti može preferirati mjere čije su koristi odmah vidljive, dok se troškovi pojavljuju kasnije. Birači mogu nagraditi povećanje plaća, mirovina ili subvencija, iako dugoročno takve mjere nisu održive. Problem je posebno izražen kada su institucije slabe, transparentnost niska, fiskalna pravila neuvjerljiva, a javnost nema dovoljno informacija o dugoročnim troškovima odluka. Ako se javni dug promatra kao apstraktan broj, a ne kao budući porezni teret, političari imaju veći prostor za odgađanje troškova.
Da taj uvjet nije puka pretpostavka potvrđuje način na koji je ciklus izmjeren. Usporedne studije razdvajaju zemlje prema demokratskoj zrelosti i nalaze da se ciklus gotovo u cijelosti koncentrira u mladim demokracijama, dok u dugotrajnima uglavnom izostaje, čime se Nordhausovo izvorno predviđanje univerzalnog ciklusa pokazuje preuskim (Brender i Drazen 2005.; Shi i Svensson 2006.). Ta usporedba ujedno identificira mehanizam, jer ono što mlade demokracije razlikuje nije priroda političara nego nedostatak biračkog iskustva u prepoznavanju i kažnjavanju predizbornog popuštanja. Ondje gdje birači još ne nadziru ciklus, tu ulogu moraju preuzeti pravila i neovisne institucije koje buduće troškove čine vidljivima, što je upravo ono što ustavna ograničenja trebaju postići.
Način na koji se taj nalaz mjeri može se zapisati kompaktnim regresijskim modelom u kojem deficit \(D_{t}\) ovisi o tome je li godina izborna i koliko je demokracija zrela,
\[ D_{t} = \alpha + \beta\, \mathbb{1}[\,\text{izborna godina}\,] + \gamma\, \big(\mathbb{1}[\,\text{izborna godina}\,] \times \text{zrelost demokracije}\big) + \varepsilon_{t}, \quad \beta > 0,\; \gamma < 0 \]
Pozitivan koeficijent \(\beta\) hvata predizborni skok deficita koji je predvidio Nordhaus, dok negativan interakcijski član \(\gamma\) formalizira ključni nalaz da se taj skok smanjuje, pa i nestaje, kako demokracija sazrijeva (Nordhaus 1975.; Brender i Drazen 2005.). Model time pretvara opažanje iz prethodnog odlomka u testabilnu tvrdnju, jer ciklus nije konstanta nego veličina koja ovisi o biračkom iskustvu ugrađenom u interakcijski član.
Političko-proračunski ciklusi pokazuju zašto demokracija treba institucionalna ograničenja. Demokratski izbori daju legitimnost vlasti, ali sami po sebi ne jamče dugoročnu odgovornost. Ako se svaka odluka promatra kroz sljedeće izbore, tada politike koje donose koristi tek za deset ili dvadeset godina mogu biti sustavno zanemarene. Reforme obrazovanja, pravosuđa, mirovinskog ili zdravstvenog sustava često imaju visoke kratkoročne političke troškove, a koristi se vide tek kasnije. Zato su stabilna pravila i dugoročne institucije nužne za ravnotežu između demokratske odgovornosti i dugoročne održivosti.
Pravila, vjerodostojnost i povjerenje
Politički ciklusi koje smo upravo opisali pokazuju zašto su potrebna pravila i neovisne institucije, no ta pravila obuzdavaju ciklus samo ako im akteri vjeruju da će vrijediti i onda kada vlasti više ne odgovaraju. Pravilo kojem nitko ne vjeruje ne mijenja poticaje, pa ustavna ekonomika pojam vjerodostojnosti stavlja u središte. Vjerodostojna politika nije samo ona koja je dobro najavljena, nego ona za koju građani, poduzeća i investitori vjeruju da će zaista biti provedena. Ako vlada najavi fiskalnu konsolidaciju, ali javnost vjeruje da će od nje odustati prije izbora, najava neće imati velik učinak. Ako država najavi zaštitu vlasničkih prava, ali sudovi ne provode ugovore, investitori neće vjerovati formalnom pravilu.
Definicija 5 Vjerodostojnost je svojstvo politike ili pravila za koje akteri vjeruju da će biti provedeno i u trenutku kada to vlastima više neće odgovarati; gradi se kroz dosljednost, reputaciju, neovisne institucije i transparentnost, a ne pukom najavom, i upravo ona daje pravilima moć da utječu na očekivanja (Kydland i Prescott 1977.).
Logiku obvezivanja koja stoji u pozadini možemo zapisati i izravno. Neka \(G^{\text{odstupanje}}\) označava kratkoročni politički dobitak vlasti ako odstupi od najavljene discipline, a \(G^{\text{disciplina}}\) dobitak ako pri njoj ostane. Vjerodostojno pravilo djeluje tako da odstupanje učini skupljim, dodaje mu kaznu \(k\), pa vlast ostaje disciplinirana sve dok joj se odstupanje uz kaznu ne isplati,
\[ G^{\text{odstupanje}} - k \;\le\; G^{\text{disciplina}} \;\;\Longleftrightarrow\;\; k \;\ge\; G^{\text{odstupanje}} - G^{\text{disciplina}} \]
Najmanja kazna koja disciplinu čini barem jednako dobrom upravo je razlika dvaju kratkoročnih dobitaka, dok za strogo veće \(k\) disciplina postaje izravno isplativija. Pravilo ne mora ukinuti napast da se odstupi, dovoljno je da je obeshrabri, podigne cijenu odstupanja iznad njegove kratkoročne koristi. Time se vjerodostojnost pretvara iz pitanja dobrih namjera u pitanje kalibriranja obvezujućeg ograničenja.
Vjerodostojnost se ne može stvoriti samo jednom izjavom. Ona se gradi kroz institucije, dosljednost i reputaciju. Pravila pomažu jer smanjuju prostor za proizvoljnost. Neovisne institucije pomažu jer odvajaju neke odluke od kratkoročnih političkih pritisaka. Transparentnost pomaže jer građanima i tržištima omogućuje da provjere što država stvarno radi. Odgovornost pomaže jer loše odluke imaju posljedice.
Povjerenje je posebno važno u javnim financijama. Građani će lakše prihvatiti poreze ako vjeruju da se sredstva koriste odgovorno. Investitori će lakše financirati državu ako vjeruju da je dug održiv. Poduzeća će lakše ulagati ako vjeruju da se pravila neće mijenjati proizvoljno. Zato se ustavna ekonomika ne bavi samo ograničenjima države, nego i izgradnjom povjerenja u državu. Ograničenja nisu važna zato da bi država bila slaba, nego zato da bi bila vjerodostojna. Država koja je ograničena pravilima, transparentna u odlučivanju i odgovorna za posljedice svojih odluka može dugoročno biti snažnija od države koja ima široku diskreciju, ali nisku razinu povjerenja.
Ustavna ekonomika kao ekonomika dobrih pravila
Ustavna ekonomika polazi od jednostavne, ali duboke ideje po kojoj nije dovoljno raspravljati o tome koje politike želimo, nego i o tome po kojim se pravilima te politike donose. Ako su pravila loše postavljena, politički sustav može stalno proizvoditi kratkoročne, skupe i nedovoljno odgovorne odluke. Ako su pravila dobro postavljena, čak i nesavršeni akteri mogu biti potaknuti da donose bolje odluke.
Zato ustavna ekonomika prirodno nastavlja novu institucionalnu ekonomiku i teoriju javnog izbora. Nova institucionalna ekonomika pokazuje da su institucije važne jer oblikuju transakcijske troškove i poticaje. Teorija javnog izbora pokazuje da politički akteri djeluju unutar vlastitih interesa i ograničenja. Ustavna ekonomika zatim postavlja pitanje kako oblikovati pravila koja će te interese ograničiti i usmjeriti prema javnom interesu.
Njezina je glavna pouka posebno važna za javne politike jer dobra javna politika nije samo dobra mjera, nego i rezultat dobrog institucionalnog okvira. Fiskalna pravila, neovisne institucije, transparentnost, odgovornost, zaštita prava, podjela vlasti i vjerodostojne procedure nisu tehnički detalji. To su uvjeti koji određuju hoće li javne politike biti kratkoročne i oportunističke ili dugoročne, odgovorne i održive. U tom smislu, ustavna ekonomika nas uči da se kvaliteta države ne mjeri samo time koliko ona intervenira, nego i time koliko su dobro postavljena pravila koja ograničavaju, usmjeravaju i čine odgovornim njezino djelovanje.
Sažetak
Ustavna ekonomika pomiče pozornost s pitanja koje politike želimo na pitanje po kojim se pravilima te politike donose. Problem vremenske nedosljednosti pokazuje zašto odluka koja je danas privlačna sutra postaje štetna i zašto vjerodostojnost zahtijeva obvezujuća pravila, a ne samo dobre namjere. Fiskalna pravila, neovisne institucije, transparentnost i podjela vlasti zato obuzdavaju političke cikluse i usmjeravaju i nesavršene aktere prema odgovornijim odlukama. Tako ustavna ekonomika nadograđuje institucionalnu ekonomiku i teoriju javnog izbora i uči nas da se kvaliteta države mjeri i dobrim pravilima, a ne samo opsegom njezina djelovanja. Time se zaokružuje teorijski luk knjige, od razloga za državu preko njezinih aktera do pravila koja ih obuzdavaju, pa preostaje vidjeti kako država djeluje u praksi, kojim konkretnim instrumentima, koliko troši i čime se financira.
Pretpostavite vladu koja prije izbora bira između dvije politike. Ako ostane pri najavljenoj fiskalnoj disciplini, dugoročna korist za gospodarstvo iznosi 10 jedinica, a kratkoročni politički dobitak vlade 2 jedinice. Ako odstupi i poveća rashode prije izbora, kratkoročni politički dobitak vlade raste na 8 jedinica, ali dugoročna korist za gospodarstvo pada na 4 jedinice zbog viših inflacijskih očekivanja i skupljeg zaduživanja. Birači i tržišta formiraju očekivanja unaprijed i kažnjavaju odstupanje samo ako ga predvide.
Uz čistu diskreciju, u kojoj vlada bira nakon što su očekivanja već formirana, izračunajte koju politiku vlada bira ako maksimizira vlastiti kratkoročni dobitak. Pokažite da je taj izbor vremenski nedosljedan u odnosu na ono što bi vlada najradije obećala unaprijed.
Pretpostavite sada obvezujuće fiskalno pravilo koje odstupanje čini skupljim tako da kratkoročni politički dobitak od odstupanja umanjuje za kaznu k. Izračunajte najmanju vrijednost k pri kojoj vladi postaje isplativije ostati pri disciplini. Usporedite ukupnu društvenu korist u ishodu s pravilom i u ishodu s diskrecijom.
Objasnite zašto bi racionalni sudionici iza vela neizvjesnosti, koji ne znaju hoće li biti na vlasti ili u oporbi, pristali na takvo pravilo prije nego što saznaju svoj položaj. Povežite odgovor s Buchananovim razlikovanjem razine pravila i razine ishoda i obrazložite zašto ograničenje izabrano unaprijed može učiniti sve sudionike boljima, iako svakoj pojedinoj vladi oduzima privlačnu kratkoročnu opciju.