Interesne skupine — iza kulisa politike

Vodič kroz poglavlje

1. Zašto se male i koncentrirane skupine organiziraju lakše od velikih i kakvu ulogu imaju selektivni poticaji?
2. Zašto politike s koncentriranim koristima i raspršenim troškovima opstaju i kad su društveno štetne?
3. Što je lov na rentu i zašto je društveno štetan i kad je zakonit?
4. Kako nastaje regulatorno zarobljavanje i kako ga institucionalni dizajn može obuzdati?
5. Jesu li interesne skupine nužno štetne ili ishod ovisi o institucionalnom okviru u kojem djeluju?

Prethodno smo poglavlje promatrali kako se stranke natječu za glasove birača. Javne politike, međutim, ne oblikuju samo birači i stranke, jer se velik dio stvarnog utjecaja odvija „iza kulisa”, kroz djelovanje interesnih skupina kao organiziranih udruženja koja nastoje utjecati na javne odluke u korist svojih članova. To mogu biti poslovna udruženja, sindikati, profesionalne komore, granska udruženja proizvođača, ali i udruge potrošača, okolišne organizacije ili skupine korisnika određenih programa. Teorija javnog izbora pokazuje da utjecaj interesnih skupina nije slučajan i da slijedi prepoznatljivu logiku organiziranosti, koncentracije koristi i raspršenosti troškova.

Ta logika organizira cijelo poglavlje. Polazi od Olsonova pitanja zašto se male skupine organiziraju lakše od velikih, pokazuje kako odatle nastaju politike s koncentriranim koristima i raspršenim troškovima i prati ih do lova na rentu i regulatornog zarobljavanja. Na kraju odvaguje i drugu stranu, jer interesne skupine nisu nužno štetne, nego njihov učinak ovisi o institucionalnom okviru u kojem djeluju.

Logika kolektivnog djelovanja

Polazna točka je Olsonova logika kolektivnog djelovanja (Olson 1965.). Na prvi pogled očekivali bismo da velike skupine s velikim zajedničkim interesom lako organiziraju i nameću svoju volju. Olson je pokazao suprotno. Velike, raspršene skupine teško se organiziraju, dok male, koncentrirane skupine to čine lako.

Definicija 1 Logika kolektivnog djelovanja Olsonova je teorija prema kojoj se male, koncentrirane skupine organiziraju lakše od velikih, raspršenih jer je poticaj svakog člana male skupine veći, a problem slobodnog jahača manji; selektivni poticaji (privatne koristi samo za članove) jedini su pouzdan lijek za norganiziranost velikih skupina (Olson 1965.).

Razlog je problem slobodnog jahača primijenjen na političko djelovanje. Ako neka korist (primjerice povoljnija regulacija ili niži porez za sektor) pripada svima u skupini bez obzira na to tko se za nju izborio, svaki pojedini član ima poticaj prepustiti trošak organiziranja drugima. U velikoj skupini, gdje je pojedinačni doprinos malen, a korist svejedno zajednička, malo tko će se aktivirati. U maloj skupini, gdje svaki član ostvaruje velik i vidljiv udio koristi, poticaj za organiziranje je snažan.

Olson je pritom pokazao da se velike skupine ipak mogu organizirati ako uz zajedničko dobro nude i selektivne poticaje, privatne koristi dostupne samo članovima. Sindikati to čine pružanjem pravne pomoći i kolektivnih ugovora dostupnih samo svojim članovima, profesionalne komore kroz licence, a strukovna udruženja kroz priručnike, certifikate i stručna događanja koja se ne dijele s vanjskim svijetom. Selektivni poticaj rješava problem slobodnog jahača jer mijenja prirodu odluke o pristupanju. Pojedinac ne plaća članarinu zbog javnog dobra koje bi ionako mogao konzumirati besplatno, nego zbog privatne koristi koju može dobiti samo ako sudjeluje.

Iz toga slijedi važan empirijski obrazac. Skupine koje uz lobiranje nude i opipljive privatne usluge sustavno su trajnije i utjecajnije od onih koje se oslanjaju samo na zajednički cilj (Olson 1982.). Time se objašnjava zašto ekološke i potrošačke organizacije, koje rijetko mogu ponuditi snažne selektivne poticaje, ostaju manje i slabije financirane od industrijskih udruženja, čak i kada uživaju širu javnu simpatiju.

Ostrom, Elinor. 1990. Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action. Cambridge University Press.

Olsonov pesimizam o velikim skupinama ipak nije posljednja riječ. Kasnija istraživanja kolektivnog djelovanja, osobito rad Elinor Ostrom o upravljanju zajedničkim resursima, pokazala su da se i skupine bez selektivnih poticaja ponekad uspješno samoorganiziraju kada su ispunjeni određeni uvjeti (Ostrom 1990.). Ključni su jasne granice skupine, ponovljena interakcija u kojoj se prepoznaje tko doprinosi a tko ne, postupno izgrađeno povjerenje te vlastiti mehanizmi nadzora i sankcioniranja prijestupnika. Iz toga slijedi da problem slobodnog jahača nije nepremostiv zakon, nego ishod koji ovisi o institucionalnom okviru unutar kojega skupina djeluje. Velike i raspršene skupine teško se organiziraju ne zato što je to nemoguće, nego zato što im najčešće nedostaju upravo oni uvjeti koje koncentrirane skupine imaju gotovo automatski.

Digitalno organiziranje i Olsonova logika

Olsonova ključna varijabla bio je trošak organiziranja, a upravo taj trošak digitalne platforme korjenito snižavaju. Pozvati tisuće ljudi na prosvjed, prikupiti potpise ili uskladiti zajedničku akciju nekada je tražilo skupu organizaciju s uredima, stalnim članstvom i profesionalnim aparatom. Danas isto mogu pokrenuti pojedinci povezani mrežom, gotovo bez troška i bez središnjeg vodstva, dijeljenjem poruke koju svatko prilagodi sebi. Zbog toga velike i raspršene skupine, za koje je Olson predviđao da će ostati neorganizirane, ponekad uspijevaju vrlo brzo mobilizirati golem broj ljudi bez ijedne formalne organizacije, pojava koju se naziva povezanim djelovanjem (connective action) (Bennett i Segerberg 2013.). Mrežne peticije, kampanje oko jednog hashtaga i nagle donacije pristigle u danima nakon nekog događaja primjeri su koje stara teorija teško objašnjava.

Bennett, W. Lance, i Alexandra Segerberg. 2013. The Logic of Connective Action: Digital Media and the Personalization of Contentious Politics. Cambridge University Press.

To ipak ne ukida Olsonovu logiku, nego joj mijenja teren. Slobodno jahanje nije nestalo jer sudjelovanje koje se svodi na jedan klik ostaje jeftino, ali i plitko, pa se rijetko pretvara u trajan i discipliniran utjecaj kakav daju organizacije sa selektivnim poticajima. Mnogi mrežni valovi podrške splasnu jednako brzo kako su nastali, ostavljajući malo institucionalnog traga (Bennett i Segerberg 2013.). Selektivni poticaj koji vezuje člana uz organizaciju i dalje je ono što razlikuje prolazni nalet od trajne snage.

Niži trošak organiziranja k tome ne služi samo raspršenim interesima, nego i obrnuto. Koncentrirani akteri mogu jeftino proizvesti privid masovne podrške koje zapravo nema, pa lažni profili, plaćeni komentari i automatizirani računi stvaraju umjetno stvorenu podršku (astroturfing) koja oponaša spontani pokret. Botovska pojačanja pritom nekoliko glasova mogu prikazati kao glas mnoštva, čime se signal o tome što javnost doista misli namjerno iskrivljuje (Ferrara i sur. 2016.).

Ferrara, Emilio, Onur Varol, Clayton Davis, Filippo Menczer, i Alessandro Flammini. 2016. „The Rise of Social Bots“. Communications of the ACM 59 (7): 96–104. https://doi.org/10.1145/2818717.

Za javne politike to znači da glasna podrška na mreži više nije pouzdan pokazatelj koliko je neki interes doista raširen, pa institucije moraju razlikovati autentičnu mobilizaciju od proizvedene. Olsonova asimetrija između koncentriranih i raspršenih interesa time se ne poništava, nego postaje teže čitljiva jer i jedni i drugi sada nastupaju istim digitalnim kanalima.

Koncentrirane koristi, raspršeni troškovi

Tako se otkriva jedna od najvažnijih asimetrija u javnim politikama, asimetrija koncentriranih koristi i raspršenih troškova. Mnoge politike donose veliku korist maloj, dobro organiziranoj skupini, dok je njihov trošak raspoređen na velik broj poreznih obveznika ili potrošača tako da je pojedinačni teret malen i jedva primjetan.

Definicija 2 Asimetrija koncentriranih koristi i raspršenih troškova je strukturna odlika mnogih javnih politika u kojoj korist od neke mjere pada na malu, dobro organiziranu skupinu (koja ima snažan poticaj za lobiranje), dok je trošak raspoređen na velik broj pojedinaca čiji je individualni teret premali da bi motivirao organizirani otpor.

Zamislimo subvenciju ili carinsku zaštitu koja donosi nekoliko milijuna eura uskom sektoru, a financira se s nekoliko eura po građaninu. Sektor ima snažan poticaj uložiti vrijeme, novac i stručno znanje u lobiranje za tu mjeru. Pojedini građanin, kojeg mjera košta nekoliko eura, nema poticaj ni saznati za nju, a kamoli se organizirati protiv nje. Politički ishod je sustavno pristran tako da koncentrirani interesi pobjeđuju raspršene, čak i kad je ukupna društvena korist mjere negativna.

Ova asimetrija objašnjava zašto se mnoge neučinkovite politike teško ukidaju. Korisnici su organizirani, motivirani i prisutni, dok su oni koji plaćaju brojni, raspršeni i ravnodušni jer je njihov pojedinačni trošak malen. Pluralistička tradicija u politologiji nudi drugačije čitanje iste pojave. Koncentracija interesa nije samo izvor distorzija, nego ponekad i mehanizam koji pretvara difuzno nezadovoljstvo u kohezivnu reformsku koaliciju ili koji osigurava da specifično stručno znanje, primjerice u regulaciji financijskog sustava, uopće stigne do zakonodavca.

U Hrvatskoj se ova logika vidi u snažnom utjecaju poljoprivrednih lobija, sindikata javnih i državnih službi te pojedinih profesionalnih komora, skupina koje održavaju visoku razinu organiziranosti unatoč relativno malom udjelu u stanovništvu. Na razini EU moćni sektorski lobiji (poljoprivreda, energetika, automobilska i farmaceutska industrija) oblikuju Zajedničku poljoprivrednu politiku, zeleni dogovor i regulatorne standarde, a Zajednička poljoprivredna politika već desetljećima troši znatan dio europskog proračuna unatoč širokoj kritici njezine neučinkovitosti. Klasični svjetski primjeri uključuju američki šećerni lobi i Nacionalno udruženje za oružje (NRA), koji desetljećima održavaju subvencije i povlastice usprkos ekonomskoj kritici.¹

¹ Daljnje čitanje: Olson (1965), The Logic of Collective Action; Anderson, Rausser i Swinnen (2013), Political Economy of Public Policies: Insights from Distortions to Agricultural and Food Markets (JEL).

Lov na rentu

Najveću štetu interesne skupine ne nanose onime što uzmu, nego onime što potroše da bi to uzele. Kada poduzeća i skupine ulažu resurse u stjecanje političkih povlastica umjesto u stvaranje vrijednosti, govorimo o lovu na rentu (rent-seeking) (Tullock 1967.; Krueger 1974.). Renta ovdje nije prihod od najma, nego korist koja proizlazi iz povlaštenog položaja, a ne iz veće produktivnosti, primjerice u obliku monopolske zaštite, ekskluzivne dozvole, kvote, subvencije ili porezne olakšice.

Definicija 3 Lov na rentu (rent-seeking) je ulaganje resursa u stjecanje političkih povlastica (monopolske zaštite, dozvola, subvencija, kvota) umjesto u stvaranje novih vrijednosti, a rezultira dvostrukim društvenim gubitkom koji obuhvaća izravno iskrivljavanje tržišnih cijena i neizravan gubitak resursa potrošenih na samo natjecanje za povlasticu (Tullock 1967.; Krueger 1974.).

Lov na rentu društveno je štetan na dva načina. Prvi je izravan jer povlastica iskrivljuje cijene, ograničava konkurenciju i prebacuje dohodak prema povlaštenoj skupini. Drugi je suptilniji, ali jednako važan, a tiče se samih resursa uloženih u nadmetanje za rentu, koji uključuju vrijeme, novac, stručnjake, lobiranje i pravne timove, a koji predstavljaju čisti društveni gubitak jer se ne koriste za proizvodnju, inovacije ili poboljšanje usluga.

Oba se gubitka mogu vidjeti na istom grafu. Graf koji slijedi prikazuje tržište na kojem povlastica ograničava količinu ispod konkurentske razine. Osjenčani pravokutnik je renta, dobitak koji povlaštena skupina prisvaja i za koji se u nadmetanju troše resursi, a trokut je mrtvi teret, vrijednost koja propada jer se manje proizvodi i razmjenjuje. Graf je interaktivan, pa klizač pooštrava ili popušta ograničenje količine.

viewof rs_controls = Inputs.form({
  Qreg: Inputs.range([5, 39], {value: 25, step: 1, label: "Dopuštena količina Q_reg (uz Q* = 40):"})
})

{
  const Qreg = rs_controls.Qreg;
  const D = (q) => 100 - q;
  const S = (q) => 20 + q;
  const Qstar = 40, Pstar = 60;
  const Dr = D(Qreg), Sr = S(Qreg);
  const rent = (Dr - Sr) * Qreg;
  const dwl = 0.5 * (Dr - Sr) * (Qstar - Qreg);
  const qs = d3.range(0, 81, 1);
  const demand = qs.map(q => ({q, p: D(q)})).filter(p => p.p >= 0);
  const supply = qs.map(q => ({q, p: S(q)})).filter(p => p.p <= 100);
  const rect = [{q: 0, p: Sr}, {q: Qreg, p: Sr}, {q: Qreg, p: Dr}, {q: 0, p: Dr}];
  const tri  = [{q: Qreg, p: Dr}, {q: Qreg, p: Sr}, {q: Qstar, p: Pstar}];

  return Plot.plot({
    width: 760,
    height: 480,
    marginLeft: 55,
    marginTop: 52,
    marginBottom: 50,
    style: {fontSize: "12px", fontFamily: "Public Sans, system-ui, sans-serif", color: "#3A332D"},
    x: {label: "Količina Q →", domain: [0, 80]},
    y: {label: "↑ Cijena / granični trošak", domain: [0, 100], grid: true},
    marks: [
      Plot.line([...rect, rect[0]], {x: "q", y: "p", fill: "#E8D6B8", fillOpacity: 0.6, stroke: "#C8985E", strokeWidth: 1}),
      Plot.line([...tri, tri[0]],   {x: "q", y: "p", fill: "#D8B5B3", fillOpacity: 0.65, stroke: "#6B1F26", strokeWidth: 1}),
      Plot.line(demand, {x: "q", y: "p", stroke: "#2D5A8E", strokeWidth: 2.5}),
      Plot.line(supply, {x: "q", y: "p", stroke: "#4A6B5C", strokeWidth: 2.5}),
      Plot.ruleX([Qreg],  {y1: 0, y2: Dr,    stroke: "#6B6357", strokeDasharray: "4,3"}),
      Plot.ruleX([Qstar], {y1: 0, y2: Pstar, stroke: "#6B6357", strokeDasharray: "4,3"}),
      Plot.text([{q: 74, y: D(74)}], {x: "q", y: "y", text: ["potražnja"], dy: -8, fill: "#2D5A8E", fontSize: 11, fontWeight: 600}),
      Plot.text([{q: 74, y: S(74)}], {x: "q", y: "y", text: ["ponuda (MC)"], dy: -8, fill: "#4A6B5C", fontSize: 11, fontWeight: 600}),
      Plot.text([{q: Qreg * 0.5, y: (Sr + Dr) / 2}], {x: "q", y: "y", text: ["renta"], fill: "#9A6F38", fontSize: 12, fontWeight: 700}),
      Plot.text([{q: Qreg + (Qstar - Qreg) * 0.55, y: Pstar + 6}], {x: "q", y: "y", text: ["mrtvi teret"], fill: "#6B1F26", fontSize: 11, fontWeight: 700}),
      Plot.text([{q: Qreg, y: 2}],  {x: "q", y: "y", text: ["Q_reg"], fill: "#6B6357", fontSize: 11}),
      Plot.text([{q: Qstar, y: 2}], {x: "q", y: "y", text: ["Q*"], fill: "#6B6357", fontSize: 11}),
      Plot.text([`Renta = ${rent.toFixed(0)}      Mrtvi teret = ${dwl.toFixed(0)}`],
        {frameAnchor: "top", dy: -32, fontSize: 13, fontWeight: 700, fill: "#1C1916"})
    ]
  });
}

Slika 1: Lov na rentu na tržištu s ograničenom količinom. Pravokutnik je renta koju povlastica stvara i koja se u nadmetanju troši, a trokut je mrtvi teret zbog premale razmjene; oba rastu kako se ograničenje pooštrava.

Što isprobati. (1) Pooštrite ograničenje (smanjite dopuštenu količinu) i pratite kako rastu i renta i mrtvi teret, jer veća oskudica diže cijenu i širi jaz prema graničnom trošku. (2) Popustite ograničenje prema konkurentskoj količini i oba se polja gotovo zatvore, jer bez umjetne oskudice nema ni rente ni gubitka. (3) Prema Tullockovu uvidu zamislite da se cijela renta potroši u nadmetanju za povlasticu, pa stvarni društveni gubitak nije samo trokut, nego i pravokutnik uz njega.

Glavno otkriće te literature je da gubitak nije proporcionalan vrijednosti rente, nego može biti gotovo jednak njoj kad je natjecanje za rentu otvoreno i kad svaki sudionik ulaže do točke u kojoj je očekivani povrat jednak nuli. Što je nagrada veća, to više resursa odlazi u nadmetanje za nju, pa se naizgled „djelitelj” javnog interesa pretvara u njegov vlastiti potrošač. Gordon Tullock upravo je upozorio da društveni trošak monopola nije samo gubitak učinkovitosti, nego i sve što se potroši na stjecanje i obranu povlaštenog položaja.

Empirijske procjene veličine tih gubitaka još su predmet rasprave, ali su sustavno značajne. Kruegerina pionirska studija indijskih i turskih uvoznih dozvola u 1960-ima procijenila je da resursi utrošeni na borbu za rente vrijede 7,3 % bruto društvenog proizvoda u Indiji i 15 % u Turskoj, iznosi koji za red veličine premašuju klasične Harbergerove trokutaste gubitke zbog monopola (Harberger 1954.; Krueger 1974.). Razlika je poučna jer Harbergerov trokut mjeri samo izgubljenu razmjenu zbog previsoke cijene, dok Kruegerina procjena uključuje i stvarne resurse potrošene na samo natjecanje za dozvolu. Kasnija istraživanja procjenjuju da administrativni i pravni resursi koje velike korporacije usmjeravaju prema utjecaju na regulaciju u SAD-u i EU dosežu desetke milijardi eura godišnje, što potvrđuje da društveni trošak povlastice ne staje na iskrivljenoj cijeni, nego se nastavlja u svemu što se potroši da bi se ta povlastica dobila i obranila.

Harberger, Arnold C. 1954. „Monopoly and Resource Allocation“. American Economic Review 44 (2): 77–87.

Krueger, Anne O. 1974. „The Political Economy of the Rent-Seeking Society“. American Economic Review 64 (3): 291–303.

Lov na rentu objašnjava i zašto neučinkovite povlastice nadžive svoje opravdanje. Tullock je tu pojavu nazvao zamkom prijelaznih dobitaka (transitional gains trap) (Tullock 1975.). Jednom kada kvota, subvencija ili monopol stvore rentu, ona se kapitalizira u vrijednost dozvola, zemljišta ili poduzeća postojećih korisnika. Ukidanje povlastice tada za njih znači stvaran gubitak jer su mnogi za taj povlašteni položaj platili punu tržišnu cijenu, pa ulažu znatne resurse u obranu statusa quo. Tako se mjera koja je možda imala smisla u početku održava dugo nakon što je izgubila ekonomsko opravdanje, ne zato što i dalje koristi društvu, nego zato što bi njezino uklanjanje nekoga konkretno oštetilo.

Tullock, Gordon. 1975. „The Transitional Gains Trap“. Bell Journal of Economics 6 (2): 671–78. https://doi.org/10.2307/3003221.

Regulatorno zarobljavanje

Lov na rentu traži povlasticu izvana, no najdjelotvorniji je onda kada zarobi samu instituciju koja bi ga trebala obuzdavati. Tako nastaje regulatorno zarobljavanje (regulatory capture), oblik utjecaja u kojem se nadzornik postupno okreće u korist nadziranoga (Stigler 1971.; Peltzman 1976.).

Definicija 4 Regulatorno zarobljavanje (regulatory capture) je proces u kojemu regulator, osnovan da štiti javni interes, postupno počne djelovati u interesu sektora koji nadzire, najčešće zbog informacijske ovisnosti, organizacijske asimetrije i pojave kružnih vrata, a ne nužno zbog korupcije (Stigler 1971.; Peltzman 1976.).

Stigler, George J. 1971. „The Theory of Economic Regulation“. Bell Journal of Economics and Management Science 2 (1): 3–21. https://doi.org/10.2307/3003160.

To se ne događa nužno kroz korupciju. Češće je posljedica informacijske ovisnosti (regulator zna manje o sektoru od poduzeća), organizacijske asimetrije (industrija aktivno sudjeluje u savjetovanjima, potrošači rijetko) i zajedničke profesionalne kulture. Poseban je kanal i pojava kružnih vrata (revolving doors) u kojoj dužnosnici nakon mandata prelaze na dobro plaćene pozicije u tvrtkama koje su prethodno regulirali, a stručnjaci kruže između regulatora, ministarstava i industrije (Dal Bó 2006.).

Dal Bó, Ernesto. 2006. „Regulatory Capture: A Review“. Oxford Review of Economic Policy 22 (2): 203–25. https://doi.org/10.1093/oxrep/grj013.

Peltzman, Sam. 1976. „Toward a More General Theory of Regulation“. Journal of Law and Economics 19 (2): 211–40. https://doi.org/10.1086/466865.

Originalna Stiglerova teza prikazuje regulatora kao pasivni instrument industrije koja kupuje uslugu zaštite od konkurencije. Peltzmanovo proširenje pokazuje da je situacija često složenija. Regulator stoji na razmeđi više interesnih skupina i raspoređuje svoju zaštitu tako da maksimizira ukupnu političku potporu, što znači da i potrošački interesi mogu utjecati na ishod kada su dovoljno organizirani i kada politički troškovi njihova ignoriranja postanu vidljivi (Peltzman 1976.). Iz te perspektive zarobljavanje nije nužno stanje, nego varijabla. Ono raste sa starošću agencije, s tehničkom složenošću sektora i s razlikom u resursima između industrije i suprotstavljenih skupina, a slabi kada zakonodavac aktivno nadzire agenciju ili kad mediji povećaju trošak skrivene koalicije.

Praktičan zaključak je da je institucionalni dizajn regulatora važniji od osobne čestitosti pojedinih službenika. Rotacija osoblja, otvorena evidencija susreta s lobistima, suprotstavljeno mišljenje neovisnih ureda za potrošače i obveza javne objave svih analiza utjecaja propisa smanjuju Peltzmanovu varijablu zarobljavanja čak i kada je industrija mnogo bolje organizirana od svojih protivnika.

Posljedice mogu biti ozbiljne. Regulacija koja je trebala povećati konkurenciju može stvoriti prepreke ulasku novih poduzeća, a pravila uvedena radi zaštite potrošača mogu postati toliko složena da ih mogu zadovoljiti samo veliki postojeći akteri. Zato dobra regulacija zahtijeva transparentnost, javna savjetovanja, procjenu učinaka propisa, sprječavanje sukoba interesa i neovisnost regulatora povezanu s odgovornošću.

Obuzdavanje zarobljavanja nailazi i na vlastito ograničenje koje proizlazi iz pokretljivosti kapitala. Što je regulacija stroža i skuplja za usklađivanje, to poduzeća imaju veći poticaj premjestiti proizvodnju, sjedište ili ulaganja u jurisdikciju s blažim pravilima, osobito u uskim i otvorenim gospodarstvima. Rodrik tu napetost opisuje kao ograničenje prostora za politiku u uvjetima globalizacije, u kojem nacionalni regulator istodobno mora štititi javni interes i zadržati gospodarsku aktivnost unutar svojih granica (Rodrik 2011.). Posljedica nije da je stroža regulacija uvijek pogrešna, nego da njezin domet ovisi o tome mogu li se troškovi prebaciti na aktere koji se ne mogu lako preseliti i koliko je vjerojatno da će usklađena pravila na razini Europske unije ili šire smanjiti prostor za takvu regulatornu arbitrazu.

Rodrik, Dani. 2011. The Globalization Paradox: Democracy and the Future of the World Economy. W. W. Norton.

Zarobljavanje rijetko ostaje posao jednog regulatora i jedne industrije. Vremenom se oko trajne politike sklapa širi i stabilniji savez, koji se u literaturi naziva željeznim trokutom (iron triangle).

Definicija 5 Željezni trokut (iron triangle) je stabilan, samopojačavajući savez između interesnih skupina (lobija), nadležnih parlamentarnih odbora i relevantnog dijela birokracije, koji dijele interes za održavanjem određene politike i koji postaje izuzetno otporan na vanjske reforme.

Budući da su ti savezi najtješnje vezani uz proračune i ovlasti pojedinih službi, njihovu mehaniku detaljnije razrađujemo u poglavlju o birokraciji.

Konkurencija interesnih skupina i prodaja zaštite

Olson objašnjava koje se skupine uspijevaju organizirati, no tek konkurencija među organiziranim skupinama određuje kakvu politiku država na kraju odabere. Becker tu konkurenciju formalizira (Becker 1983.). Društvo dijeli na one koji primaju povlasticu i one koji je plaćaju, a politički ishod promatra kao ravnotežu pritisaka. Svaka skupina ulaže resurse u pritisak, a koliko ga uspješno stvara ovisi o broju članova, sredstvima i tome koliko dobro svladava problem slobodnog jahača. Državu pritom veže proračunsko ograničenje jer prihod prikupljen od oporezovane skupine mora pokriti subvenciju povlaštenoj skupini uvećanu za mrtvi teret koji svaki porez i svaka subvencija stvaraju.

Upravo mrtvi teret čini srž Beckerova uvida. Kako gubitak od oporezivanja raste otprilike s kvadratom porezne stope, njegov granični iznos raste sa svakim dodatnim eurom preraspodjele. To djeluje u dva smjera. Rastući granični mrtvi teret poskupljuje daljnje oporezivanje, pa se oporezovana skupina sve žešće odupire, dok istodobno sve veći dio iznuđenog novca iscuri u distorzije, što povlaštenoj skupini smanjuje neto plijen po jedinici pritiska i obeshrabruje daljnje lobiranje. Ravnoteža se uspostavlja ondje gdje se granični pritisci obiju strana izjednače s graničnim troškovima preraspodjele. Iz toga Becker izvodi neočekivan zaključak, da konkurencija skupina državu gura prema ekonomski učinkovitijim instrumentima preraspodjele, jer niži mrtvi teret slabi otpor poreznih obveznika i povećava neto dobitak povlaštenih, pa se i čista borba interesa može pretvoriti u neizravnu zaštitu učinkovitosti.

Najprecizniji formalni model te trgovine razvili su Grossman i Helpman pod naslovom Protection for Sale (Grossman i Helpman 1994.), u kojem politički doprinosi ne kupuju glas izravno, nego pristup i naklonost donositelja odluke i tretiraju se kao poluga utjecaja na izbor politike. Igra teče u dvije faze. Organizirane skupine najprije vladi nude rasporede političkih doprinosa vezane uz politiku koju ona odabere, a vlada zatim bira politiku koja maksimizira njezinu korisnost, ponderirani zbroj društvenog blagostanja i primljenih doprinosa,

\[U = a\,G(p) + \sum_{i \in L} C_i(p),\]

gdje je \(G(p)\) društveno blagostanje uz politiku \(p\), \(C_i\) doprinosi organiziranih lobija iz skupa \(L\), a \(a\) težina koju vlada daje općem dobru u odnosu na donacije. Visok \(a\) opisuje vladu blisku benevolentnom planeru, nizak vladu spremnu prodati blagostanje za doprinose. Rješenje igre, u kojem lobiji nude istinoljubive rasporede koji odražavaju njihovu graničnu korist, daje glasovitu formulu optimalne zaštite sektora \(i\),

\[\frac{t_i}{1+t_i} = \frac{I_i - \alpha_L}{a + \alpha_L}\cdot\frac{X_i/M_i}{e_i},\]

pri čemu je \(I_i\) jednak jedan ako je sektor organiziran u lobi a nula inače, \(\alpha_L\) udio organiziranog stanovništva, \(X_i\) domaća proizvodnja, \(M_i\) uvoz, a \(e_i\) elastičnost uvozne potražnje (Bernheim i Whinston 1986.). Iz formule slijede tri zaključka. Organizirani sektori dobivaju zaštitu, dok neorganizirane država može i oporezovati kako bi financirala povlaštene. Zaštita opada s elastičnošću uvozne potražnje jer elastična potražnja stvara velik mrtvi teret koji vladu skupo stoji. I zaštita raste s omjerom domaće proizvodnje i uvoza jer tada carina nosi velik dobitak proizvođačima uz razmjerno malen trošak za potrošače.

Bernheim, B. Douglas, i Michael D. Whinston. 1986. „Menu Auctions, Resource Allocation, and Economic Influence“. Quarterly Journal of Economics 101 (1): 1–31.

Formula pokazuje da zaštita nije jednaka za sve, nego ovisi o organiziranosti sektora i o tome koliko njegova zaštita stoji društvo. Graf koji slijedi prikazuje optimalnu stopu zaštite organiziranog i neorganiziranog sektora u ovisnosti o elastičnosti uvozne potražnje. Graf je interaktivan, pa klizači mijenjaju težinu blagostanja, udio organiziranog stanovništva i omjer domaće proizvodnje i uvoza.

viewof gh_controls = Inputs.form({
  a: Inputs.range([0.5, 10], {value: 2, step: 0.1, label: "Težina blagostanja a:"}),
  alpha: Inputs.range([0.1, 0.9], {value: 0.4, step: 0.05, label: "Udio organiziranih α_L:"}),
  z: Inputs.range([0.5, 3], {value: 1, step: 0.1, label: "Omjer proizvodnje i uvoza X/M:"})
})

{
  const a = gh_controls.a, alpha = gh_controls.alpha, z = gh_controls.z;
  const org   = (e) => (1 - alpha) / (a + alpha) * z / e;
  const unorg = (e) => (-alpha)   / (a + alpha) * z / e;
  const es = d3.range(0.5, 5.01, 0.05);
  const curveOrg   = es.map(e => ({e, t: org(e)}));
  const curveUnorg = es.map(e => ({e, t: unorg(e)}));

  return Plot.plot({
    width: 760,
    height: 420,
    marginLeft: 60,
    marginTop: 44,
    marginBottom: 50,
    style: {fontSize: "12px", fontFamily: "Public Sans, system-ui, sans-serif", color: "#3A332D"},
    x: {label: "Elastičnost uvozne potražnje e →", domain: [0.5, 5]},
    y: {label: "↑ Stopa zaštite t/(1+t)", domain: [-0.6, 1], grid: true},
    marks: [
      Plot.ruleY([0], {stroke: "#6B6357", strokeDasharray: "4,3"}),
      Plot.line(curveOrg,   {x: "e", y: "t", stroke: "#4A6B5C", strokeWidth: 2.5, clip: true}),
      Plot.line(curveUnorg, {x: "e", y: "t", stroke: "#6B1F26", strokeWidth: 2.5, clip: true}),
      Plot.text([{e: 1.2, t: org(1.2)}], {x: "e", y: "t", text: ["organizirani (I=1)"], dy: -10, fill: "#4A6B5C", fontSize: 12, fontWeight: 600}),
      Plot.text([{e: 1.2, t: unorg(1.2)}], {x: "e", y: "t", text: ["neorganizirani (I=0)"], dy: 14, fill: "#6B1F26", fontSize: 12, fontWeight: 600})
    ]
  });
}

Slika 2: Optimalna stopa zaštite prema Grossman-Helpmanovu modelu. Organizirani sektor dobiva zaštitu (iznad nule), neorganizirani se oporezuje (ispod nule), a oba se približavaju nuli kako raste elastičnost uvozne potražnje.

Što isprobati. (1) Smanjite težinu blagostanja a i pratite kako se obje krivulje odmiču od nule, jer vlada koja manje mari za opće dobro prodaje izdašniju zaštitu organiziranima i oštrije oporezuje neorganizirane. (2) Povećavajte elastičnost uvozne potražnje i vidjet ćete kako se zaštita topi prema nuli, jer elastična potražnja stvara prevelik mrtvi teret da bi se zaštita isplatila. (3) Podignite omjer domaće proizvodnje i uvoza X/M i zaštita organiziranog sektora naglo raste, jer ista carina tada nosi velik dobitak proizvođačima uz malen trošak za potrošače.

Model nije ostao na teoriji. Goldberg i Maggi testirali su ga na američkim podacima o političkim doprinosima i uvoznim barijerama te procijenili da težina općeg blagostanja \(a\) iznosi oko 98 %, a doprinosi tek 2 % vladine korisnosti (Goldberg i Maggi 1999.). Na prvi pogled to znači da je utjecaj interesnih skupina zanemariv. Točnija je interpretacija suprotna. I uz tako visoku težinu blagostanja organizirane skupine i dalje izvlače znatne rente, jer su njihovi doprinosi maleni u odnosu na veličinu gospodarstva, pa utjecaj zapravo kupuju po iznimno niskoj cijeni.

Goldberg, Pinelopi Koujianou, i Giovanni Maggi. 1999. „Protection for Sale: An Empirical Investigation“. American Economic Review 89 (5): 1135–55.

Tri pristupa interesnim skupinama, koja smo prošli u ovom i prethodnim odjeljcima, sažima tablica.

Tablica 1: Tri pristupa analizi interesnih skupina. Izrada autora prema Olson (1965.), Becker (1983.) i Grossman i Helpman (1994.).

Olson, Mancur. 1965. The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups. Harvard University Press.

Becker, Gary S. 1983. „A Theory of Competition Among Pressure Groups for Political Influence“. Quarterly Journal of Economics 98 (3): 371–400.

Grossman, Gene M., i Elhanan Helpman. 1994. „Protection for Sale“. American Economic Review 84 (4): 833–50.

Dimenzija	Kolektivno djelovanje (Olson)	Konkurencija skupina (Becker)	Zaštita na prodaju (Grossman-Helpman)
Fokus	prepreke organiziranju skupine	učinak konkurencije na efikasnost	trgovina blagostanja za doprinose
Uloga vlade	pasivni primatelj pritiska	pasivni posrednik pritisaka	aktivni akter koji vaga blagostanje i donacije
Determinanta uspjeha	veličina, homogenost, selektivni poticaji	učinkovitost pritiska i otpora	organiziranost i omjer proizvodnje i uvoza
Tretman mrtvog tereta	neželjena nuspojava	koči pritisak i potiče efikasnost	postavlja gornju granicu stope zaštite
Pouka	male skupine izrabljuju neorganiziranu većinu	konkurencija gura prema efikasnim mjerama	država prodaje zaštitu organiziranim lobijima

Lobiranje kao prijenos informacija i njegova pravila

Suvremena teorija lobiranje više ne promatra kao puko podmićivanje, nego kao strateški prijenos informacija u uvjetima neizvjesnosti (Crawford i Sobel 1982.). Donositelji odluka rijetko posjeduju potpuno tehničko znanje o posljedicama složenih propisa, dok skupine u sektoru raspolažu podacima i iskustvom. Političar zato želi čuti lobista, ali zna da lobist ima poticaj prikazati stvari povoljnijima nego što jesu.

Crawford, Vincent P., i Joel Sobel. 1982. „Strategic Information Transmission“. Econometrica 50 (6): 1431–51.

Tu napetost Crawford i Sobel modeliraju kao igru jeftinih riječi. Neka je stvarno stanje svijeta \(\theta\) iz intervala \([0,1]\), a političar bira akciju \(y\) što bližu tom stanju, pa mu je korisnost \(U^{P} = -(y-\theta)^2\). Lobist poznaje \(\theta\), ali želi akciju pomaknutu u svoju korist za faktor pristranosti \(b\), pa mu je korisnost \(U^{L} = -(y-\theta-b)^2\). Poruka koju šalje besplatna je, a njezina vjerodostojnost ovisi o \(b\). Ključni je rezultat da količina informacije koju lobist može vjerodostojno prenijeti opada s pristranošću. Kada su interesi posve suprotstavljeni, u ravnoteži ostaje samo prazni govor bez vrijednosti, pa političar poruke ignorira. Kada su interesi bliski, lobist može prenijeti informaciju, ali tek u grubim kategorijama, recimo da je trošak propisa visok ili nizak, a ne njegovu točnu vrijednost. Iskrenost lobista time je ograničena podudarnošću njegovih i političarevih interesa.

Ta logika objašnjava i čemu zapravo služe političke donacije. Izravna kupnja glasova u zamjenu za promjenu glasanja rijetka je i zakonski kažnjiva, pa najveći dio doprinosa kupuje pristup, pravo na izravan sastanak prije nego što se prijedlog uobliči (Tullock 1967.). Donacija ne djeluje kao mito nego kao ključ koji otvara vrata, pa političar svoje ograničeno vrijeme dodjeljuje onima koji su spremni najviše platiti, čime se asimetrija utjecaja dodatno pomiče u korist organiziranih i imućnih.

Tullock, Gordon. 1967. „The Welfare Costs of Tariffs, Monopolies, and Theft“. Western Economic Journal 5 (3): 224–32. https://doi.org/10.1111/j.1465-7295.1967.tb01923.x.

Downs, Anthony. 1957. An Economic Theory of Democracy. Harper & Row.

Donacije oblikuju i samo natjecanje stranaka. Iako bi se u Downsovu prostornom modelu kandidati trebali zbiti oko medijanskoga glasača, donatori financiraju kampanju samo ako između kandidata vide jasnu razliku, jer im je korist to veća što su politike udaljenije (Downs 1957.). To kandidatima daje poticaj da napuste centar i zauzmu izrazitiju, donatorima blisku poziciju, a prikupljenim novcem potom mobiliziraju slabo informirane birače. Sprega financijske ovisnosti i racionalne neinformiranosti tako proizvodi trajnu polarizaciju u kojoj su programi udaljeni od medijana, o čemu više govorimo u poglavlju o strankama i izborima.

Budući da se lobiranje ne može zabraniti bez kršenja prava na slobodu govora i podnošenje peticija, ustavni okvir nastoji smanjiti njegove štetne učinke trima instrumentima (Brennan i Buchanan 1985.). Obvezni registri lobista i javna evidencija sastanaka, tema i uloženih sredstava podižu trošak skrivenog pregovaranja i olakšavaju nadzor. Razdoblja hlađenja zabranjuju bivšim dužnosnicima da određeno vrijeme rade kao lobisti u sektoru koji su nadzirali i tako slabe karijerni kanal zarobljavanja. Neovisni i nestranački uredi za analizu javnih politika unutar parlamenta daju zastupnicima nepristrane procjene učinaka propisa i smanjuju njihovu ovisnost o selektivnim podacima interesnih skupina. Ta pravila ne ukidaju zastupanje interesa, nego ga nastoje učiniti vidljivim i podvrgnuti zajedničkim mjerilima.

Brennan, Geoffrey, i James M. Buchanan. 1985. The Reason of Rules: Constitutional Political Economy. Cambridge University Press.

Zašto interesne skupine nisu nužno štetne

Važno je izbjeći pojednostavljenje da su sve interesne skupine štetne. One su sastavni dio demokratskoga društva i mogu donositi koristi. Udruženja prenose stručno znanje i informacije koje donositeljima odluka nedostaju. Sindikati i udruge potrošača mogu uravnotežiti utjecaj koncentriranoga kapitala. Okolišne i građanske organizacije mogu zastupati interese koji bi inače ostali bez glasa, uključujući buduće generacije.

Problem nije postojanje interesnih skupina, nego neravnoteža njihova utjecaja i netransparentnost kanala kroz koje djeluju. Cilj javnih politika nije ukinuti zastupanje interesa, nego osigurati da se ono odvija otvoreno, pod jasnim pravilima i uz mehanizme koji sprječavaju da uske, dobro organizirane skupine sustavno nadvladaju širi javni interes.

Iz usporednog kuta moguće je razlikovati dva tipa sustava u kojima interesne skupine djeluju različito. Pluralistički sustavi, kakvi prevladavaju u Sjedinjenim Državama i Ujedinjenom Kraljevstvu, počivaju na konkurenciji velikog broja relativno fragmentiranih skupina koje se izravno natječu za pristup zakonodavcu i regulatoru. Korporativistički sustavi, prisutni u Austriji, Njemačkoj i nordijskim zemljama, institucionaliziraju nekoliko velikih krovnih organizacija (poslodavačke konfederacije, sindikalne središnjice, profesionalne komore) i daju im trajno mjesto u formalnim tijelima pregovora o plaćama, mirovinama i regulativi.

Empirijski je obrazac jasan, ali smjer pouke nije jednoznačan. Korporativistički sustavi pokazuju manje vidljive epizode lova na rentu od pluralističkih, ali su podložniji institucionalnoj sklerozi koju je Olson opisao kao postupno gomilanje stabilnih distribucijskih koalicija koje koče reformu i usporavaju gospodarski rast (Olson 1982.). Pluralistički sustavi prepuštaju više borbi javnosti i sudovima, što povećava transparentnost, ali i pojavnu razinu sukoba. Niti jedan model nije inherentno bolji. Oni nude različite kompromise između stabilnosti i prilagodljivosti, vidljivosti i obuzdavanja, a ono što jednom političkom sustavu odgovara, drugome može produbiti njegove već postojeće slabosti.

Olson, Mancur. 1982. The Rise and Decline of Nations: Economic Growth, Stagflation, and Social Rigidities. Yale University Press.

Analiza interesnih skupina objašnjava zašto stvarne politike često odstupaju od onoga što bi „tehnički ispravna” analiza preporučila. Ona pokazuje zašto neke neučinkovite mjere opstaju desetljećima, zašto se povlastice teško ukidaju i zašto se reforme s raspršenim koristima i koncentriranim troškovima teško provode. Kada interesne skupine, političari i administracija dijele interes za održavanjem određene politike, nastaje stabilan savez koji se najjasnije vidi u odnosu prema birokraciji i njezinim proračunima, čime se otvara tema sljedećeg poglavlja.

Sažetak

Utjecaj interesnih skupina slijedi prepoznatljivu logiku. Olsonova teorija kolektivnog djelovanja objašnjava zašto se uske i koncentrirane skupine organiziraju lakše od širokih, a selektivni poticaji zašto opstaju i kad zajednički cilj nije dovoljan. Asimetrija koncentriranih koristi i raspršenih troškova pokazuje zašto se neučinkovite politike teško ukidaju, dok lov na rentu i regulatorno zarobljavanje pretvaraju taj utjecaj u stvaran trošak za društvo. Usporedba pluralističkih i korporativističkih sustava podsjeća da problem nije postojanje interesa, nego neravnoteža i netransparentnost njihova djelovanja, pa je zadaća javnih politika to djelovanje otvoriti i podvrgnuti jasnim pravilima. Taj se savez interesa najtrajnije učvršćuje ondje gdje skupine, političari i uprava dijele korist od istog programa, čime u središte analize dolazi sama birokracija.

Pretpostavite hipotetsko gospodarstvo s 20 milijuna poreznih obveznika u kojem država uvodi carinsku zaštitu za sektor koji čini pet domaćih proizvođača. Mjera tih pet poduzeća zajedno donosi 50 milijuna eura godišnje dodatne dobiti, a financira se kroz više cijene koje plaćaju potrošači, pri čemu ukupan trošak za potrošače iznosi 80 milijuna eura godišnje.

1. Izračunajte prosječnu godišnju korist po pojedinom proizvođaču i prosječni godišnji trošak po pojedinom poreznom obvezniku.

2. Usporedite ukupnu korist sektora s ukupnim troškom potrošača i utvrdite je li mjera za društvo neto pozitivna ili neto negativna te koliki je neto gubitak.

3. Pretpostavite da je svaki proizvođač spreman uložiti u lobiranje iznos do visine vlastite očekivane koristi. Izračunajte gornju granicu ukupnih resursa koji bi se mogli potrošiti na nadmetanje za tu povlasticu i objasnite zašto, prema logici lova na rentu, taj iznos predstavlja dodatni društveni gubitak povrh razlike izračunate u (b).

Objasnite zašto mjera koja je za društvo neto negativna ipak politički opstaje. Zašto asimetrija između velike koncentrirane koristi po proizvođaču i sićušnoga raspršenog troška po obvezniku predviđa da će se izboriti upravo organizirana manjina, a ne raspršena većina koja snosi teret?