U prvom smo dijelu knjige vidjeli da tržište zna zakazati i da država tada dobiva razlog za djelovanje. No iz toga ne slijedi da će država i uspjeti. Ako tržišni neuspjeh opravdava intervenciju, ostaje otvoreno hoće li sam politički proces proizvesti bolji ishod od onoga koji popravlja. Upravo to pitanje stoji u temelju ovoga dijela knjige i discipline koja mu je posvećena.
Teoriju javnog izbora (Public Choice Theory) najlakše je razumjeti kao primjenu ekonomskih alata na pitanja koja tradicionalno pripadaju političkoj znanosti. Ona kolektivno odlučivanje analizira istim pojmovima kojima ekonomija analizira tržište, odnosno maksimizacijom korisnosti, usporedbom troškova i koristi te poticajima. Time nudi objašnjenje zašto politički ishodi često odstupaju od idealizirane slike javnog interesa i usmjerava pozornost na institucionalne poticaje koji oblikuju ponašanje državnih aktera.
Politika se tradicionalno promatra kroz idealističnu prizmu u kojoj vlada i njezini dužnosnici teže isključivo općem dobru i provode „volju” naroda. Taj pogled pruža utješan narativ, ali slabo objašnjava zašto su političke odluke u praksi često neučinkovite, zašto se donose zakoni koji pogoduju uskim skupinama na štetu većine i zašto su upravni postupci spori i nefleksibilni. James Buchanan, dobitnik Nobelove nagrade za ekonomiju, zato je javni izbor opisao kao „politiku bez romantike” (Buchanan 1986.). Umjesto da politiku tretira kao područje vođeno altruizmom, ona polazi od pretpostavke da su svi sudionici, birači, političari i birokrati, racionalni pojedinci čije su motivacije slične onima na tržištu. Iz te jednostavne zamjene pretpostavke slijedi velik dio uvida ovoga dijela knjige jer naizgled iracionalni politički ishodi postaju logične posljedice interakcije samointeresnih aktera unutar zadanih institucionalnih pravila. Ipak, empirijska literatura iz organizacijske teorije i komparativnih politika upozorava da se motivacijska struktura javnih službenika može bitno razlikovati od one tržišnih aktera, jer misijsko upravljanje i institucionalni etos znaju generirati solidne javne ishode i bez pretpostavljene nultosumne igre samointeresa.
Ostatak poglavlja tu zamjenu pretpostavke provodi do kraja. Najprije razjašnjava metodu i temeljne pretpostavke, a zatim ih primjenjuje na ključne aktere, na birača koji se pita ima li njegov glas ikakav smisao te na političare i birokrate koji se ponašaju kao da su na tržištu. Odatle postaje jasno zašto iz tih poticaja redovito nastaju odluke koje izvana izgledaju neracionalno, a iznutra su savršeno logične.
Prije nego razložimo pojedine pretpostavke, sljedeći prikaz sažima odakle teorija dolazi, što tvrdi i kojom se metodom služi.
Intelektualni temelji teorije postavljeni su u djelima poput An Economic Theory of Democracy (Downs 1957.) i The Calculus of Consent (Buchanan i Tullock 1962.). Zajednička im je pretpostavka da se politički akteri, birači, političari i birokrati, ponašaju racionalno i da maksimiziraju vlastitu korisnost umjesto apstraktnog „javnog interesa”. Na taj način teorija javnog izbora spaja ekonomsku analizu i političku znanost te promatra državu kao skup povezanih tržišta političkih odluka (Mueller 2003.).
Definicija 1 Javni izbor je primjena ekonomske logike na kolektivno odlučivanje, prema kojoj birači, političari i birokrati i u politici slijede vlastite poticaje, pa se kolektivne odluke objašnjavaju kao rezultat pojedinačnih izbora, a ne kao volja apstraktne cjeline poput „države” ili „naroda”.
Metodološki, teorija počiva na tri postavke. Prva je racionalni izbor, prema kojem pojedinci odlučuju usporedbom očekivanih koristi i troškova, a ne altruizmom (Downs 1957.). Druga je metodološki individualizam, prema kojem kolektivni ishodi nisu odluke agregatne cjeline poput „države” ili „naroda”, nego rezultat pojedinačnih izbora. Treća je shvaćanje politike kao razmjene (politics as exchange), u kojem se politički procesi promatraju kao sustavi razmjene gdje sudionici nastoje poboljšati svoj položaj. Budući da ishod takve razmjene za svakoga ovisi i o potezima ostalih, njezinu formalnu analizu razvijamo u poglavlju o teoriji igara. Iz tih postavki slijede i osnovne pretpostavke teorije, od racionalnosti aktera i asimetrije informacija do problema kolektivnog djelovanja, koje u nastavku razrađujemo kroz ponašanje pojedinih skupina aktera.
Razlikovni doprinos teorije javnog izbora jest inzistiranje na razlici između pravila igre (rules of the game) i ishoda koje ona proizvode. Kvaliteta kolektivnih odluka ne ovisi samo o preferencijama aktera, nego ponajprije o institucionalnim pravilima koja oblikuju proces odlučivanja, jer isti ljudi pod različitim pravilima proizvode različite rezultate. Analiza se zato odvija na dvije razine. Na ustavnoj razini biraju se pravila i ograničenja prema kojima će se donositi buduće odluke, a na operativnoj razini odlučuje se unutar tih pravila o konkretnim pitanjima. Tu granu javnog izbora, konstitucionalnu političku ekonomiju Jamesa Buchanana i Geoffreyja Brennana, zajedno s pojmom vela neizvjesnosti i logikom kojom dobro postavljena pravila obuzdavaju i samointeresnog aktera, razrađujemo u poglavlju o konstitucionalnoj ekonomici, gdje joj pripada puni prostor.
Temeljno polazište teorije jest da se svi sudionici političkog procesa, birači, političari i službenici, ponašaju racionalno i vode vlastitim interesima i poticajima, a ne apstraktnim „javnim dobrom” (Buchanan i Tullock 1962.). Taj pristup odbacuje idealiziranu sliku države kao neutralnog čuvara zajedničkih interesa i promatra je kao sustav povezanih tržišta političkih odluka (Mueller 2003.). Svaka od triju skupina aktera ima vlastite ciljeve, ograničenja i informacijske asimetrije, što zajedno oblikuje stvarne ishode javnih politika.
Pitanje individualnog sudjelovanja u donošenju političkih odluka jedno je od središnjih problema teorije javnog izbora. Ono se analizira kroz prizmu racionalnog izbora, odnosno ekonomskog pristupa ponašanju birača (Downs 1957.). Ako birači djeluju racionalno i nastoje maksimizirati svoju korisnost uz najmanji trošak, postavlja se pitanje zašto bi racionalan pojedinac uopće izašao na izbore kada je vjerojatnost da njegov glas promijeni ishod iznimno mala (Mueller 2003.).
Paradoks neglasanja (The Paradox of Not Voting), koji je istaknuo Downs (1957.), nalaže da je glasanje u velikim izborima, u strogo instrumentalnom smislu, iracionalno. Ako je vjerojatnost da će jedan pojedinačni glas utjecati na ishod zanemarivo mala, gotovo jednaka nuli, i ako glasanje podrazumijeva bilo kakav, pa i minimalan trošak poput vremena, truda ili prilagodbe rasporeda, racionalni akter trebao bi ostati kod kuće. Taj se instrumentalni model glasanja formalno opisuje formulom
\[R = P \cdot B - C,\]
gdje R predstavlja nagradu za glasanje, P vjerojatnost da će glas biti odlučujući, B korist od preferiranog ishoda, a C trošak glasanja. Budući da je u velikim populacijama \(P \approx 0\), tada je R negativan čim je \(C > 0\). Unatoč ovoj logici, izlaznost na izbore ostaje visoka.
Graf koji slijedi prikazuje neto vrijednost glasanja R u ovisnosti o veličini biračkog tijela na logaritamskoj vodoravnoj osi, pri čemu krivulja prelazi iz pozitivnog u negativno područje kako tijelo raste. Graf je interaktivan, pa klizači mijenjaju veličinu biračkog tijela, trošak glasanja i korist od preferiranog ishoda.
Što isprobati. (1) Pri malenom biračkom tijelu pomaknite klizač Trošak glasanja C prema nuli i neto vrijednost glasanja ostaje pozitivna jer i sitna korist nadvlada zanemariv trošak. (2) Sada povećavajte Veličinu biračkog tijela i pratite kako krivulja strmo pada ispod nule, jer vjerojatnost odlučujućeg glasa P ≈ 1/N kopni brže nego što korist može pratiti. (3) Pokušajte tu negativnu vrijednost vratiti u plus podizanjem klizača Korist od preferiranog ishoda B do kraja i uvjerite se da pri milijunskom biračkom tijelu ni nerealno velika korist ne čini glasanje instrumentalno isplativim.
Ista logika malene vjerojatnosti utjecaja koja obeshrabruje izlazak na birališta obeshrabruje i prikupljanje informacija. Trošak stjecanja detaljnih političkih informacija gotovo uvijek nadmašuje očekivanu instrumentalnu korist za pojedinog birača, s obzirom na zanemarivu vjerojatnost da će njegov glas promijeniti ishod. Takvo racionalno nepoznavanje (rational ignorance) ne dovodi samo do nedostatnog prikupljanja informacija, nego i do neučinkovitog korištenja onih koje birači već posjeduju.
Caplan (2001.) taj koncept proširuje idejom racionalne iracionalnosti. U svom je istraživanju naglasio da birači ne samo da ne ulažu u informacije, nego si mogu priuštiti i zadržavanje sistemski pristranih, iracionalnih uvjerenja, jer je cijena takve pogreške u prosudbi za pojedinca gotovo nula. Kada ne bi bilo sistemskih pristranosti, individualna bi se iracionalnost poništila na agregatnoj razini. Postojanje sistemskih pristranosti, primjerice u ekonomskim uvjerenjima, međutim objašnjava zašto kolektivne odluke mogu biti suprotne ekonomskim dokazima.
Da racionalno nepoznavanje nije tek teorijska mogućnost pokazuju desetljeća istraživanja javnoga mnijenja. Ankete u razvijenim demokracijama dosljedno nalaze da velik dio birača ne zna koja stranka kontrolira zakonodavno tijelo, kolike su glavne proračunske stavke ni u kojem se smjeru kreću temeljni gospodarski pokazatelji, a ta razina znanja ostaje postojana unatoč desetljećima rastuće obrazovanosti i sve dostupnijih informacija (Somin 2013.). Caplan je k tome pokazao da pogreške u ekonomskim uvjerenjima nisu slučajne, nego se grupiraju u nekoliko trajnih pristranosti, od podcjenjivanja tržišta i razmjene s inozemstvom do precjenjivanja same količine posla kao mjere blagostanja, pa upravo zato preživljavaju agregiranje i sustavno iskrivljuju kolektivni izbor (Caplan 2007.).
Suvremeni informacijski okoliš mijenja, ali ne ukida tu logiku. Algoritamsko filtriranje sadržaja na društvenim mrežama i, sve više, generativni jezični modeli snižavaju trošak dolaska do političkih informacija, ali istodobno snižavaju i trošak proizvodnje uvjerljivih neistina te njihove isporuke prilagođene svakom korisniku. Caplanove sistemske pristranosti, koje preživljavaju agregiranje upravo zato što nisu slučajne, u takvom okolišu dobivaju pojačivač jer algoritmi nagrađuju sadržaj koji potvrđuje postojeća uvjerenja, a ne onaj koji ih ispravlja. Razmjeri pojave nisu zanemarivi jer su lažne vijesti uoči američkih izbora 2016. na društvenim mrežama dijeljene desecima milijuna puta (Allcott i Gentzkow 2017.). Racionalno nepoznavanje time prestaje biti samo pitanje koliko birač ulaže u informiranje i postaje pitanje tko oblikuje informacije koje mu se besplatno nude.
Ako je vjerojatnost da jedan glas odluči ishod gotovo nula, troškovi izlaska na izbore veći su od očekivane instrumentalne koristi (Downs 1957.). Unatoč tome, u stvarnosti velik broj ljudi ipak glasa. Objašnjenje tog paradoksa traži se u razlikovanju instrumentalnog i ekspresivnog glasanja (Brennan i Lomasky 1993.).
Instrumentalni pristup polazi od klasične ekonomske racionalnosti, gdje birači glasaju kako bi maksimizirali očekivanu korist od političkih ishoda (Downs 1957.). Oni biraju opciju koja im donosi najveću korist u pogledu poreza, dohotka, javnih usluga ili drugih konkretnih učinaka. Budući da je vjerojatnost odlučujućeg glasa infinitezimalno mala, instrumentalni motiv sam po sebi ne može objasniti široku participaciju birača (Mueller 2003.).
Teorija ekspresivnog glasanja (expressive voting), koju su formalizirali Brennan i Lomasky (1993.), a čiji je korijeni sežu do D-člana u Rikeru i Ordeshookovom modelu (Riker i Ordeshook 1968.), nadopunjuje instrumentalni model psihološkom i simboličkom dimenzijom. Prema tom pristupu birači ne glasaju zato što očekuju da će promijeniti ishod, nego zato što im čin glasanja omogućuje izražavanje identiteta, vrijednosti ili moralnih uvjerenja. Glasanje se promatra kao akt samopotvrđivanja i društvene pripadnosti, a ne kao čisto instrumentalno sredstvo za postizanje rezultata. Pojedinac tako može glasati za stranku koja promiče ekološke politike, ne zato što očekuje izravnu korist, nego zato što mu takav izbor pruža osjećaj konzistentnosti s vlastitim uvjerenjima (Hamlin i Brennan 1999.).
Pomirenje paradoksa glasanja postiže se kombiniranjem instrumentalnog i ekspresivnog pristupa. U suvremenim modelima korisnost sudjelovanja uključuje i instrumentalne koristi povezane s ishodima i ekspresivne koristi povezane s identitetom i vrijednostima (Feddersen 2004.). Takav model proširuje pojam racionalnosti izvan uskog ekonomskog okvira i objašnjava zašto pojedinci mogu racionalno odlučiti sudjelovati čak i kad je očekivana materijalna korist zanemariva. Pokazuje se da je političko ponašanje višedimenzionalno, istodobno racionalno i simbolično, korisno i vrijednosno utemeljeno (Brennan i Lomasky 1993.; Hamlin i Brennan 1999.).
Ekspresivno objašnjenje ipak nije bez osporavatelja. Dio literature paradoks razrješava bez pozivanja na izražavanje identiteta, pripisujući izlazak osjećaju građanske dužnosti i sustavnom precjenjivanju vlastite vjerojatnosti da odluče ishod, pa se glasanje vraća bliže instrumentalnoj logici nego što ekspresivni model dopušta (Blais 2000.). Drugi prigovor je metodološki. Korist od izražavanja nije izravno mjerljiva, pa se njome u načelu može objasniti svako ponašanje nakon što se ono dogodi, čime model gubi sposobnost da bude opovrgnut. Upravo zato napori da se ekspresivni izbor utemelji na neovisno provjerljivim pretpostavkama nastoje toj teoriji vratiti predviđačku snagu umjesto pukog naknadnog tumačenja (Schuessler 2000.).
Ekspresivno objašnjenje zadržava vjerojatnost \(P\) u računu i dodaje joj nematerijalnu korist. Drugi izlaz ide obrnuto. Zadržava glasanje kao instrumentalan čin, ali napušta sam račun vjerojatnosti. Ferejohn i Fiorina tvrde da birač vjerojatnost odlučujućeg glasa ne može pouzdano izračunati niti joj vjeruje, pa ne odlučuje pod rizikom, gdje su vjerojatnosti poznate, nego pod neizvjesnošću, u kojoj ih nema (Ferejohn i Fiorina 1974.). Za takvu je situaciju Leonard Savage ponudio pravilo koje ne traži vjerojatnosti, nego gleda samo moguće ishode (Savage 1951.).
Definicija 3 Minimax žaljenje (minimax regret) je pravilo odlučivanja pod neizvjesnošću prema kojem akter za svaku radnju gleda najveće žaljenje koje bi mogao osjetiti kad se otkrije stvarno stanje, a zatim bira radnju kojoj je to najveće žaljenje najmanje. Žaljenje je razlika između najboljeg ishoda koji se u danom stanju mogao postići i ishoda koji je odabrana radnja donijela.
Primijenjeno na izlazak na izbore, birač bira između dviju radnji, glasanja ili ostanka kod kuće, dok stanje svijeta može biti tijesno, u kojem jedan glas odlučuje, ili neodlučujuće, u kojem pobjednik ostaje isti bez obzira na taj glas. Glasa li, najveće žaljenje snosi kad ishod ionako nije bio tijesan, pa je uzalud potrošio trošak glasanja \(C\). Ostane li kod kuće, najveće žaljenje snosi kad mu favorit izgubi za jedan jedini glas, čime propušta korist \(B\) uz ušteđeni trošak. Označimo li najveće žaljenje od glasanja s \(\rho_g\), a od ostanka kod kuće s \(\rho_o\), vrijedi
\[\rho_g = C, \qquad \rho_o = B - C.\]
Minimax pravilo bira manje od tih dvaju žaljenja, pa birač glasa kad god je \(\rho_o > \rho_g\), odnosno kad god je \(B > 2C\). Vjerojatnost odlučujućeg glasa u taj račun uopće ne ulazi. Budući da je korist od pobjede favorita obično višestruko veća od sitnog troška izlaska, uvjet je gotovo uvijek ispunjen, pa minimax pravilo izlazak na izbore čini posve racionalnim čak i kada je izjednačenje krajnje nevjerojatno.
Odluka se time svodi na usporedbu dvaju najvećih žaljenja. Graf koji slijedi prikazuje ta dva iznosa kao stupce i ističe radnju koju minimax pravilo bira, onu s manjim žaljenjem. Graf je interaktivan, pa klizači mijenjaju korist od pobjede favorita i trošak glasanja, čime se vidi gdje leži prag \(B = 2C\) na kojem se odluka prevrće.
Što isprobati. (1) Zadržite veliku korist i malen trošak i potvrdite da je žaljenje zbog ostanka kod kuće daleko veće, pa minimax pravilo bira izlazak. (2) Postupno povećavajte trošak glasanja prema polovici koristi i pratite kako se dva stupca izjednačuju upravo na pragu B = 2C. (3) Podignite trošak iznad te granice i vidjet ćete kako minimax pravilo prvi put preporučuje ostanak kod kuće, čime se pokazuje da ono ne nalaže izlazak uvijek, nego samo dok je ulog dovoljno velik u odnosu na trošak.
Model nije ostao bez prigovora. Beck je istaknuo da je pretpostavka o potpunoj neizvjesnosti jednako nerealna kao i pretpostavka o savršenom poznavanju vjerojatnosti, jer birači ipak grubo naslućuju koliko je koja utrka tijesna (Beck 1975.). Tko zna da se ishod odlučuje u milijunima glasova, znade i da je izjednačenje praktički nemoguće, pa minimax žaljenje, koje se priprema za najgori zamislivi slučaj, u stabilnoj demokraciji ispada pretjerano oprezna strategija.
Ondje gdje je ulog izbora doista velik, minimax žaljenje opisuje birače bolje od računa očekivane koristi. Kimenyi i Gutiérrez-Romero analizirali su kenijske izbore iz 2007. i pokazali da se golema izlaznost i izrazito etničko glasanje slažu upravo s tom logikom (Kimenyi i Gutiérrez-Romero 2008.). Birači su izlazili ne zato što su vjerovali u utjecaj svog glasa, nego da izbjegnu najgori ishod u kojem pobjeđuje kandidat suparničke skupine, sa stvarnim posljedicama za raspodjelu resursa i sigurnost zajednice. U polariziranim i kriznim okruženjima, gdje je korist od željenog ishoda silno velika, glasanje djeluje kao obrambena strategija protiv najgoreg scenarija, što potvrđuje da minimax model ima snagu ondje gdje očekivana korist zakazuje.
Dva modela glasanja ne moraju se isključivati, nego opisuju različite biračke situacije. Tablica koja slijedi sažima u čemu se razilaze.
| Dimenzija | Model očekivane korisnosti | Model minimax žaljenja |
|---|---|---|
| Temeljni kriterij | maksimizacija očekivane koristi | minimizacija najvećeg žaljenja |
| Pretpostavka o informacijama | odlučivanje pod rizikom, vjerojatnosti su poznate | odlučivanje pod neizvjesnošću, vjerojatnosti su nepoznate |
| Uloga vjerojatnosti glasa | središnja, malen \(P\) obeshrabruje izlazak | nikakva, odluka ovisi samo o \(B\) i \(C\) |
| Tumačenje neizlaska | racionalan u velikim biračkim tijelima | nosi prevelik rizik žaljenja |
| Gdje najbolje objašnjava | pad izlaznosti u mirnim, stabilnim uvjetima | mobilizaciju u polariziranim i kriznim izborima |
Iz te usporedbe slijedi da se izlazak na izbore ne objašnjava jednim univerzalnim obrascem racionalnosti. Koji model bolje opisuje birača ovisi o tome koliko je izbor tijesan i koliko je ulog velik, pa instrumentalni račun, ekspresivni motiv i minimax oprez zajedno daju bogatiju sliku od svakog pojedinačnog objašnjenja.
Političari su u ovom okviru maksimizatori glasova, akteri koji na „tržištu politika” nude programe i obećanja u zamjenu za podršku (Downs 1957.). Njihov cilj nije maksimizacija društvenog blagostanja, nego izborni uspjeh, održavanje vlasti i pristup resursima države. Takav sklop poticaja stvara sklonost kratkoročnim i populističkim mjerama koje dižu popularnost, a dugoročno mogu opteretiti gospodarstvo i javne financije (Nordhaus 1975.).
Tvrdnja da političari prilagođavaju politiku izbornom kalendaru ima teorijsku osnovu i empirijsku podlogu. Nordhaus je postavio temeljni model koji predviđa da javna potrošnja i deficiti rastu u godini uoči izbora, a fiskalna prilagodba dolazi tek nakon njih (Nordhaus 1975.). Kasnija empirijska istraživanja potvrđuju taj obrazac u demokracijama, pri čemu je učinak sustavno jači u mladim demokracijama, u zemljama sa slabijim fiskalnim pravilima i ondje gdje birači teže prate dugoročne troškove odluka, dok je u zemljama s neovisnim fiskalnim vijećima i transparentnim proračunom osjetno slabiji. Empirijska je pouka da ciklus nije neizbježan, nego ovisi o institucijama koje povećavaju vidljivost budućih troškova.
Da bi pridobili podršku, političari posežu za mehanizmima koji se provlače kroz cijeli ovaj dio knjige. Trgovina glasovima (logrolling) razmjena je glasova kojom prolaze prijedlozi koji pojedinačno ne bi dobili većinu, a njezinu logiku i posljedice za kolektivni izbor razrađujemo u poglavlju o kolektivnom izboru. Lov na rentu, kojim organizirane skupine kroz političku arenu stječu povlastice umjesto da stvaraju vrijednost, te njegov nastavak u regulatornom zarobljavanju, pripadaju poglavlju o interesnim skupinama, gdje ih izlažemo u cijelosti. Na ovom je mjestu dovoljno vidjeti da političar koji odgovara na takve pritiske djeluje racionalno, čak i kada je ishod društveno štetan.
Logika regulatorne zarobljenosti vidljiva je u liberalizaciji telekomunikacija u Europi devedesetih godina. Formalna pravila nalagala su otvaranje tržišta, ali su nacionalni regulatori u nekoliko zemalja u praksi štitili dotadašnje državne operatere visokim naknadama za međusobno povezivanje i složenim uvjetima licenciranja, čime su novim ponuđačima otežavali ulazak. Tek je pritisak Europske komisije, koja je djelovala izvan dosega pojedinačnih nacionalnih regulatora, ubrzao stvarno otvaranje tržišta. Primjer potvrđuje uvid da regulacija često služi koncentriranim interesima industrije koja je „kupuje”, a ne raspršenoj javnosti, te pokazuje zašto neovisnost i nadzor regulatora nisu tehnički detalj, nego uvjet da regulacija ostane u javnom interesu.1
1 Daljnje čitanje: Stigler (1971), The Theory of Economic Regulation; Cambini i Rondi (2010), Regulatory Independence and Political Interference in EU Utilities.
Isti model vrijedi i za birokrate. Za razliku od klasične, weberovske slike uprave kao nepristranog provoditelja zakona, javni izbor pretpostavlja da i službenici reagiraju na vlastite poticaje, ponajprije na veličinu proračuna kao izvor plaće, statusa, ovlasti i moći (Niskanen 1971.). Budući da birokracija o stvarnom trošku vlastitih programa zna više od onih koji ih financiraju, ta informacijska prednost vodi sustavnoj sklonosti prema većim proračunima od društveno optimalnih. Taj uvid, Niskanenov model maksimizacije proračuna i njegove kasnije nadogradnje, razrađujemo u poglavlju o birokraciji, gdje weberovski i javnoizborni pogled stoje jedan uz drugi.
Kada se državne odluke doimaju neintuitivnima, primjerice kada se subvencioniraju neučinkovite industrije ili financiraju skupi projekti koji koriste tek uskom krugu, teorija javnog izbora pokazuje da iza prividne iracionalnosti najčešće stoji posve racionalno ponašanje aktera. Za razliku od shvaćanja države kao jedinstvenog aktera koji djeluje u općem interesu, ona državu promatra kao skup pojedinaca koji donose odluke vođeni vlastitim interesima, informacijama i kalkulacijama (Buchanan i Tullock 1962.; Mueller 2003.). Ishodi koji se iz društvene perspektive čine neefikasnima često su, zapravo, predvidive posljedice neuspjeha države (government failure).
Zajednički nazivnik tih ishoda jedna je asimetrija. Mnoge politike donose veliku, koncentriranu korist maloj i dobro organiziranoj skupini, dok je njihov trošak raspršen na mnoštvo poreznih obveznika tako da je pojedinačni teret malen i jedva primjetan. Organizirana manjina ima snažan poticaj izboriti se za mjeru, a raspršena većina nema poticaj ni saznati za nju. Iz te asimetrije izrastaju mehanizmi koje razrađuju poglavlja koja slijede, od logike kolektivnog djelovanja i lova na rentu u interesnim skupinama, preko trgovine glasovima u kolektivnom izboru, do birokratske ekspanzije. Korisno ih je najprije vidjeti zajedno.
| Mehanizam neuspjeha države | Glavni akteri | Racionalni cilj aktera | Rezultat za društvo (neintuitivan ishod) | Razrađeno u |
|---|---|---|---|---|
| Koncentrirane koristi / raspršeni troškovi | Interesne skupine, birači | Organiziranje malih skupina radi velikog dobitka, ravnodušnost većine | Usvajanje politika s neto niskim ili negativnim društvenim povratom | pogl. 8 |
| Lov na rentu | Interesne skupine | Stjecanje umjetno stvorenih povlastica (političke rente) | Rasipanje produktivnih resursa (Tullockov pravokutnik) | pogl. 8 |
| Trgovina glasovima (logrolling) | Političari | Razmjena glasova radi prolaska specifičnih zakona | Usvajanje projekata s neto negativnom društvenom vrijednošću | pogl. 6 |
| Maksimizacija proračuna | Birokrati | Povećanje proračuna i osobne moći | Prekomjerna i neučinkovita opskrba javnim dobrima | pogl. 9 |
Pouka nije da su političari ili birokrati loši ljudi, nego da i dobronamjerni akteri pod lošim pravilima proizvode loše ishode. Time se vraćamo na razliku s početka poglavlja jer popravak takvih ishoda rjeđe dolazi od zamjene ljudi, a češće od promjene pravila pod kojima oni odlučuju.
Teorija javnog izbora ekonomskim alatima analizira političko odlučivanje i polazi od pretpostavke da i u politici djeluju pojedinci sa svojim ciljevima, a ne bestjelesni zastupnici općeg dobra. Ključno je razlikovati pravila igre od ishoda jer isti akteri pod različitim pravilima proizvode različite rezultate. Kada se ljudi promatraju kao birači, političari, birokrati i pripadnici interesnih skupina, mnogi naizgled iracionalni potezi države postaju razumljivi i predvidljivi. Već se na samom biraču vidi snaga tog pristupa, jer paradoks glasanja otkriva da je pojedincu racionalno i ne izaći na izbore i ostati neinformiran, pa sudjelovanje održavaju tek ekspresivni i slični neinstrumentalni motivi. Ovo poglavlje postavlja taj okvir i njegove aktere, koji odluke ne donose izolirano nego strateški, motreći poteze jednih na poteze drugih, čime se otvara analiza njihove međuigre jezikom poteza i protupoteza.
Otvorite interaktivni graf iznad i zadržite trošak glasanja na \(C = 10\) € te korist na \(B = 5000\) €, a zatim povećavajte veličinu biračkog tijela. Pri kojoj veličini \(N\) neto vrijednost glasanja \(R\) prelazi iz pozitivne u negativnu? Provjerite zatim računski tako da iz uvjeta \(R = B/N - C = 0\) izvedete kritičnu veličinu \(N^{*} = B/C\) i usporedite je s grafom. Naposljetku, koliko bi puta morala porasti korist \(B\) da bi se glasanje instrumentalno „isplatilo” u biračkom tijelu od milijun ljudi uz isti trošak? Što vaš rezultat govori o tome zašto se stvarna izlaznost ne može objasniti samo instrumentalnim motivom?